我國大型水庫管理立法思考

許小康 易鳴 韓鵬煜

文章編號：1006-0081（2019）09-0059-05

摘要：在依法治水的新形勢下，大型水庫管理的規范化、法制化建設顯得尤為重要，需根據水庫特點制定相應的運行管理辦法，高效、科學、安全地發揮其綜合效益。在分析了國內外幾座典型大型水庫管理立法現狀、管理體制和相關制度，總結可供借鑒的成功經驗的基礎上，對國內大型水庫管理立法策略進行了梳理與分析。以保障水庫的安全運行和可持續利用為目標，在水庫管理體制與機制、水庫調度管理、水資源與水環境保護、樞紐安全管理等方面提出了一些立法建議。

關鍵詞：立法;水庫管理;水庫調度;大型水庫;三峽水庫;丹江口水庫;胡佛大壩;伊秦普水電站

中圖法分類號：TV698

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2019.09.014

隨著社會經濟的快速發展，我國有一大批水利樞紐工程相繼建成并投運。如何高效、科學、安全地發揮水利樞紐工程的綜合效益，實現水庫管理的規范化、制度化，亟需開展相關立法工作。目前，我國頒布實施了《水庫大壩安全管理條例》等法規，以及其他相關的涉水法律法規，但尚不能滿足大型水庫，特別是跨行政區域大型水庫管理的實際需求，亟需根據水庫自身特點制定相應的管理辦法，使水庫管理有法可依，保障水庫的安全運行和可持續利用。

本文針對具有“跨省界、大型、多目標綜合管理”等特征的水庫，通過梳理分析國內外水庫管理立法實例，借簽其管理立法經驗，對我國大型水庫管理立法提出一些建議。

1國內大型水庫管理立法

現階段，我國初步形成了以《水法》《水污染防治法》等涉水法律為基礎，以《水庫大壩安全管理條例》等法規為代表，輔以一系列規范性文件為補充的水庫管理法規體系，為水庫管理奠定了法律基礎。然而，水庫管理立法仍然存在薄弱環節，盡管一些地方政府已經頒布并實施了針對各自行政區內水庫管理或單座水庫的地方性法規，但在國家法律層面，尚缺乏針對跨省級行政區域的大型水庫管理法規。因此，以三峽、丹江口等跨行政區邊界水庫管理立法工作為例，對國內大型水庫管理立法實踐作了簡要分析[1-3]。

1.1三峽水庫

三峽水庫位于長江中上游，跨湖北省和重慶市，在促進長江經濟帶發展中具有十分重要的戰略地位。

1.1.1立法情況

作為跨省、多功能、大型水庫的代表，三峽水庫管理涉及范圍廣、部門多，為保障水庫安全運行，最大化發揮工程綜合效益，國家及地方政府相繼出臺了一系列規章制度，如：《長江三峽水利樞紐安全保衛條例》《三峽水庫調度和庫區水資源與河道管理辦法》《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》《重慶市三峽水庫消落區管理暫行辦法》《國務院辦公廳<關于加強三峽工程建設期三峽水庫管理的通知>》等。

1.1.2管理體制

水利部負責三峽水庫水量的統一調度和庫區水資源與河道管理的監督工作。長江水利委員會按照法律、行政法規規定和水利部的授權，負責三峽水庫水量的統一調度和庫區水資源與河道管理工作，中國長江三峽集網有限公司具體執行。地方人民政府是轄區內水庫保護管理的責任主體，地方水行政主管部門負責轄區內水庫水資源保護工作，地方水環境保護主管部門負責轄區內水庫水污染防治工作。

2005年，為進一步加強三峽水庫及其上游水污染防治工作，保護和改善三峽庫區的水環境質量，經國務院同意，建立了三峽庫區及其上游水污染防治部際聯席會議制度。

1.1.3有關制度

（1）水庫調度。三峽工程既開展單庫調度，也根據《長江流域水工程聯合調度運用計劃》實施聯合調度。《三峽水庫調度和庫區水資源與河道管理辦法》規定：①三峽水庫的發電與航運調度應當服從防洪調度;②水庫的水量分配與調度，應滿足城鄉居民生活用水，同時兼顧生態與環境、農業、工業以及航運等用水需求;③維護水體的自然凈化能力，注意維持庫區及下游河段的合理水位和流量。

（2）水資源與水環境保護。《三峽水庫調度和庫區水資源與河道管理辦法》明確規定：①水利部負責組織編制三峽庫區水資源保護規劃，報國務院批準;②禁止向三峽庫區排放、傾倒工業廢渣、垃圾等有毒有害物質;③在三峽庫區從事水資源的開發利用活動，應當符合三峽庫區水功能區劃要求，保護水質;④發現發生重大水污染事件或者水質變化可能會造成熏大水污染事件時，及時報告水利部和當地人民政府，并向有關環境保護行政主管部門通報。

（3）樞紐安全管理。《長江三峽水庫樞紐安全保衛條例》規定：①湖北省人民政府負責組織建立由長江流域各省、直轄市人民政府以及國務院有關部門和單位參加的三峽樞紐安全保衛指揮系統，做好信息溝通和匯總研判工作;②宜昌市人民政府負責組織建立由三峽樞紐運行管理單位、三峽通航管理機構、公安機關、人民武裝警察部隊等組成的三峽樞紐安全保衛指揮平臺，統一管理三峽樞紐安全保衛工作;③宜昌市人民政府應當會同三峽樞紐運行管理單位加強三峽樞紐安全保衛區及其周邊地區社會管理綜合治理，落實治安聯防制度，維護社會秩序，防范針對三峽樞紐的破壞活動。

（4）水行政執法。《三峽水庫調度和庫區水資源與河道管理辦法》規定：長江水利委員會和有關縣級以上地方人民政府水行政主管部門負責三峽水庫管理和保護范圍內的水行政執法，并按照管理權限，對管轄范圍內各項水事活動進行監督檢查，依法查處水事違法活動。長江水利委員會和有關縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當建立“聯合執法”制度。

1.2丹江口水庫

丹江口水庫不僅是漢江治理和開發的關鍵性工程，也是南水北調中線工程的水源地，供水直達京、津、冀、豫4省市，在國家“四橫三縱”水資源總體布局中有著舉足輕重的地位。

1.2.1立法情況

黨中央、國務院高度熏視丹江口水庫水質保護工作，國家和地方政府相繼出臺了有關法規，如：《南水北調供用水管理條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》《南水北調中線工程丹江口水庫飲用水水源保護區（湖北轄區）劃分方案》《丹江口水庫（河南轄區）飲用水水源保護區劃》《十堰市環丹江口庫區旅游項目規范管理暫行規定》等。

1.2.2管理體制

國家有關部委和各級地方人民政府有關部門根據職責，具體負責水庫水資源、水環境、水生態、水域岸線等管理工作。丹江口水利樞紐管理局具體負責樞紐工程維護與管理任務。目前，國家相關部委和地方政府正在積極探索、推動水庫管理的聯席會議制度建設，如：“丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持部際聯席會議”（國家層面），“南水北調中線一工程水源區水資源保護和水污染防治聯席會議”和“丹江口水庫水行政執法聯席會議”（流域層面）等。

1.2.3有關制度

（1）水庫調度。根據《防洪法》，在汛期，水庫、閘壩和其他水工程設施的運用，必須服從有關防汛指揮機構的調度指揮和監督，水庫不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪庫容的運用，必須服從防汛指揮機構的調度指揮和監督。

（2）水資源與水環境保護。國家通過實施中央財政轉移支付，編制并實施《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》等，加大了對水源區生態環境保護力度。長江水利委員會成立了長江流域重大水污染事件應急領導小組，建立了流域應急工作機制。

1.3借鑒與啟示

水庫管理實行的是涉水事務的行業管理和行政區域管理相結合的管理體制，在某一行政區域內的水庫管理，主要是由本級政府負責，本級政府的有關管理部門具體依據管理職責開展管理工作。但對于跨行政區域的水庫管理，往往由丁不同行政區域管理的制度、主體等不同，需要建立聯席會議制度和聯合執法、信息共享機制等，實現跨行政區域水庫管理的統一。

2國外大型水庫管理立法

在大型水庫管理方面，國外普遍重視制度建設，將其視為大型水庫運行管理的前提和基礎。例如，美國聯邦政府和各州均制定了相對健全的水法規，涉及水質、生態與環境、供水、防洪等。美國國會從20世紀60年代起先后通過了《國家環境政策法》《清潔法》《飲用水法》《瀕危動植物保護法》等一系列法律，規范水庫水質標準、水生動植物保護、污染排放許可等。在水資源方面，美國的法規基本涵蓋了水資源開發、利用、保護、管理的全過程。同時還有多項協議也起到類似法規的作用。這些詳細、完善的涉水法規為水庫管理提供了明確的指導依據。

巴西對水庫管理則堅持法律、法規先行，并十分重視生態環境保護。第二次世界大戰后巴西政府就出臺了《自然環境保護法》《國家森林法》《水法》《國家環境政策法》等涉及水庫管理的法律，并以此為基礎，于2010年出臺了《國家大壩安全政策》。

2.1美國胡佛大壩

胡佛大壩位于美國亞利桑那州和內華達州交界處，是美國綜合開發科羅拉多河水資源的一項關鍵性工程，具有防洪、航運、發電、灌溉、供水等綜合功能。

2.1.1立法情況

1928年《博爾德峽谷工程法案》批準了胡佛大壩及流域下游相關灌溉設施的建設，授權內務部為唯一的科羅拉多河下游地區用水訂約部門。1970年《科羅拉多河水庫聯合運行準則》為上下游水庫提供協作運行準則，規范鮑威爾湖和米德湖水庫的泄流。2005年3月21日，按照公眾監督程序，內政部同科羅拉多河流域的7個州、其他有關各方和利益相關者協商，對該準則的部分內容進行了修改。

2.1.2管理體制

美國墾務局作為內務部管理水庫的指定機構，負責胡佛大壩的運營和維護。

2.1.3有關制度

（1）水庫環境保護。美國墾務局編制了胡佛大壩《最終環境影響報告》，作為指導水庫運營的具體依據，并明確了其潛在環境影響。

（2）水庫調度。經過分析、論證，在充分考慮公眾意見的基礎上，2007年制定了《科羅拉多河下游流域應對缺水以及鮑威爾湖和米德湖協調運行暫時導則》（以下簡稱“《導則》”）。《導則》明確在水庫運營期間，包括水庫低水位運行期間米德湖的年泄流量，同時制定水量過剩或缺水時期的運行標準，實現對下游用戶的高效供水。

（3）電力分配。2010年美國眾議院通過了《胡佛電力分配法案》，該法案確立了高效的監管體系。

2.2伊泰普水電站

伊泰普水電站位于巴拉那河干流巴西與巴拉圭兩國的邊界河段上，由巴拉圭和巴西共同建設、管理和運營。

2.2.1立法情況

1975年伊泰普跨國公司在電站的《環境保護基本規劃》中制定了一系列水庫環境保護政策，以減輕由于水電站建設所造成的不利環境影響;1982年根據《巴西全國環境政策》和巴拉圭的法律要求，伊泰普公司制定了《庫區總體規劃》，對水庫不同功能進行規范;水電站施工完成后，制定了《環境管理總規劃》，此外，還包括社會經濟發展方面的規劃;2003年，制定了《凈水涵養計劃》，在企業職責中賦予了社會環境責任。

2.2.2管理體制

伊泰普工程的最高決策和管理機構是伊泰普管理委員會。1974年根據《關于伊泰普水電站的政府間協議》成立了伊泰普跨國公司，負責工程建設和經營管理。

伊泰普跨國公司的管理模式主要基于環境管理、屬地信息管理、參與式管理和計劃管理等4項原則。其中，參與式管理是為了促進員工、聯營公司、合作伙伴及社區在跨學科計劃、方案或項目中的參與程度。這個過程由管理委員會在共同合作的基礎上組織和操作，并得到了城市管理部門、非政府組織、聯邦政府和州政府、合作社、協會等合作伙伴的支持。

2.2.3有關制度

在生態環境保護方面，《環境保護基本規劃》，對受大壩施工和水庫蓄水影響的自然生態系統和社會文化提出了積極的保護措施。比如，為減小對植被和動物群的影響，實施了相關工程計劃，開展淹沒區動物的異地保護放養、保護區建設等工作。同時，《庫區總體規劃》《伊泰普雙邊戰略計劃》則對工程水質保護和泥沙控制、生態多樣性保護、工程綜合利用等提出了要求。

2.3借鑒與啟示

胡佛大壩、伊泰普水電站管理中的重要經驗之一是公眾參與監督。在胡佛大壩管理過程中，都遵守了公眾監督程序，充分考慮了公眾意見。

伊泰普跨國公司在伊泰普水電站管理過程中將“參與式管理”作為四大管理原則之一。在實施《流域管理計劃》整個階段都比較注重公眾參與，如設立管理委員會，其成員包括伊泰普跨國公司代表和該區域內的各市級、州級和聯邦政府機構、以及各個合作社、公司、工會、慈善機構、學校和農民等;通過開展“未來研討會”，邀請社區成員參與，并對電站管理提出建議。

3大型水庫管理立法建議

通過以上對國內外大型水庫管理案例的分析和總結，不難發現，水庫管理的核心問題就是樞紐安全和庫區的管理。目前，我國的《水庫大壩安全管理條例》對樞紐工程管理的規定較為明確;在立法上缺乏的是對庫區管理體制、管理單位職責等制度的規定，尤其是對于跨行政區域的水庫，更是立法的重點。因此，在借鑒國內外大型水庫管理經驗的基礎上，結合跨行政區大型水庫的管理特點，從水庫管理體制與機制、水庫調度管理、水資源保護與管理等方面提出以下立法建議。

3.1水庫管理體制與機制

（1）建立層次清晰、權責明確的水庫管理體制。建議實行統籌協調、分工負責的水庫管理體制。國家涉水庫管理有關部門按照職責分工，對水庫進行有效監管;地方各級人民政府有關部門則按照職責分工依法實施水庫的具體管理工作;水庫管理單位具體負責落實水庫樞紐工程的運行管理工作。

（2）探索建立聯席會議制度。跨行政區大型水庫的庫區管理，需要跨地區、跨部門協調解決。因此，可通過建立具有一定決策權的聯席會議制度，統籌協調各方利益并共商解決水庫管理重難點問題。

（3）建立公眾參與機制。為保障公眾的知情權、參與權、表達權、監督權，鼓勵公眾參與和了解水庫管理的熏要決策及信息;對違法行為可進行監督舉報。同時，水庫管理相關部門及單位應通過網站、電話或郵箱等媒介設置公眾參與平臺[5]。

3.2水庫調度管理

跨行政區大型水庫調度要始終把防洪安全和生態環境安全等公益性日標置于首位。應依據批準的防御洪水方案、調度規程、年度汛期調度運用計劃以及防洪調度指令進行防洪調度，并服從有調度權限的管理機構的調度指揮和監督管理。特別是熏要的控制性水庫工程，還應按照聯合調度要求開展調度工作。同時，在保障工程安全的前提下，還需注意維持水庫下游河段的生態水位，維護水體的自然凈化能力[6]。

3.3水資源與水環境保護

水資源與水環境保護是跨行政區大型水庫管理工作中的重點和難點之一。隨著我國經濟社會的持續發展，大型水庫庫區的水資源保護與利用矛盾口益凸顯。特別是跨行政區大型水庫，由于其庫區所處行政區域不同，各自相關的管理制度、政策也會有所不同。因此，對于水庫水資源開發利用活動、涉庫建設項目、水污染防治等工作，應當進一步嚴格管控，制定統一的管理制度，明確管理主體和管理程序，在水庫管理執法上，可探索建立聯合執法等制度。

3.4樞紐安全管理

樞紐工程安全是保障水庫功能正常發揮和其他管理活動的基礎。我國《水庫大壩安全管理條例》第四條明確規定“各級人民政府及其大壩主管部門對其所管轄的大壩的安全實行行政領導負責制”。但對于跨行政區域的水庫大壩安全責任是由大壩所在地的行政負責人共同承擔或明確由某一方承擔等規定方面卻存在立法空白。因此，應通過立法予以明確，或通過協商等方式約定水庫大壩安全責任人的承擔方式，明確權責，規范管理，建立安全責任制度。

4結語

水庫管理涉及面廣，利益關系復雜。特別是對于跨行政區的大型水庫工程，南于所處行政區域經濟發展、管理制度等都不盡相同，管理難度較大。因此，為了解決水庫保護、管理中存在的突出問題，應制定并完善水庫管理相關法規制度，為實現水庫綜合管理目標，妥善協調各方關系，推動社會經濟發展提供法律依據和支撐。

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（編輯：李慧）

收稿日期：2019-05-31

作者簡介：許小康，男，工程師，主要從事企業法律事務及法規研究。E-mail：xu_xiaokang@ctg.com.cn