昆山強(qiáng)鎮(zhèn)改革得與失

程昕明

“五一”小長(zhǎng)假之后一個(gè)普通的工作日，昆山市張浦鎮(zhèn)“便民服務(wù)中心”門(mén)前停滿(mǎn)了小汽車(chē)，大廳里前來(lái)辦事的人絡(luò)繹不絕。

“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)”的金字招牌讓張浦和周邊各鎮(zhèn)有了內(nèi)在的不同。“便民服務(wù)中心”已經(jīng)是過(guò)去時(shí)，它現(xiàn)在的名稱(chēng)是“張浦鎮(zhèn)行政審批局”。

2010年，中央編辦聯(lián)合6部委在13個(gè)省25個(gè)鎮(zhèn)展開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)。2016年，《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)后，這項(xiàng)改革在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)。

作為最早的25個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，張浦為江蘇的改革試點(diǎn)提供了1.0版的“昆山經(jīng)驗(yàn)”。2017年，同屬昆山的周市鎮(zhèn)被確定為全省第二批改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。改革正向縱深推進(jìn)，但一些關(guān)鍵性的體制問(wèn)題仍待突破。

從“碎片化政府”到“基層大部制”

“大孩子小衣服”“鎮(zhèn)級(jí)體制，縣級(jí)工作量，市級(jí)要求”，這些說(shuō)法形象地道出了基層政府“權(quán)小、責(zé)大、力微”的困境，也彰顯了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的必要性。

雖然“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)”是個(gè)相對(duì)概念，但蘇南經(jīng)濟(jì)無(wú)疑在全國(guó)具有領(lǐng)先地位。在基層政府頗為看重的“百?gòu)?qiáng)縣千強(qiáng)鎮(zhèn)”名單上，昆山已連續(xù)14年雄踞全國(guó)“百?gòu)?qiáng)縣”之首，轄區(qū)內(nèi)的玉山鎮(zhèn)多年蟬聯(lián)“華夏第一鎮(zhèn)”，其他各鎮(zhèn)也多在榜單百名之內(nèi)。

2011年就任張浦鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)的王建華如今是該鎮(zhèn)黨委書(shū)記，他是改革試點(diǎn)的親歷者、推動(dòng)者。回顧過(guò)去幾年的發(fā)展，他表示：試點(diǎn)鎮(zhèn)是金字招牌，改革是強(qiáng)大引擎。

“金字招牌”有時(shí)就是真金白銀。幾年前的一次招商引資過(guò)程中，張浦正是憑借“全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)”的金字招牌和想象空間PK掉中部一座地級(jí)市，成功吸引了一筆數(shù)億元的投資項(xiàng)目。

2014年，張浦鎮(zhèn)榮獲“第七屆中國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)。“前臺(tái)+后臺(tái)”的運(yùn)行機(jī)制是成熟的“張浦經(jīng)驗(yàn)”，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革“1.0版”的重要成果。前臺(tái)，即直接面向市民和企業(yè)的行政審批局、綜合執(zhí)法局;后臺(tái)，即黨政辦、社會(huì)綜合治理辦等其他8個(gè)職能部門(mén)。由原先34個(gè)部門(mén)合并而來(lái)的這些機(jī)構(gòu)在張浦統(tǒng)稱(chēng)“兩辦八局”。

目前，張浦鎮(zhèn)共承接昆山下放的946項(xiàng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，其中行政審批、公共服務(wù)事項(xiàng)291項(xiàng)，行政處罰權(quán)655項(xiàng)。

這些權(quán)力并非一步到位。據(jù)相關(guān)工作人員回憶，剛開(kāi)始搞權(quán)力下放的時(shí)候，各委辦局的領(lǐng)導(dǎo)都有想法。不愿意、不放心，是市里一些部門(mén)的典型心態(tài)。

“改革最大的難點(diǎn)應(yīng)該說(shuō)不在當(dāng)時(shí)，而是在改革以后。大量管理權(quán)限下放，與現(xiàn)有行政事業(yè)編制資源及人員能力不相匹配，難以滿(mǎn)足改革后的實(shí)際需要。”鎮(zhèn)黨委書(shū)記王建華說(shuō)。

改革2.0，盆景變風(fēng)景

以昆山為中點(diǎn)，與張浦鎮(zhèn)遙相呼應(yīng)的是“北部新城”周市鎮(zhèn)，也是新版昆山城市總體規(guī)劃中的“北部副中心”。2017年11月，周市被確定為全省第二批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。

同年，江蘇省新圈定了30個(gè)新一輪改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，省級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)總數(shù)達(dá)到50個(gè)，標(biāo)志著這項(xiàng)改革在江蘇完成了從試點(diǎn)到“面上開(kāi)花結(jié)果”，盆景變成了風(fēng)景。對(duì)于新一輪改革，江蘇省提出的目標(biāo)是，用3年左右時(shí)間把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)。

據(jù)周市鎮(zhèn)黨委委員、黨政辦主任謝大偉介紹，該鎮(zhèn)將建立“一部?jī)赊k五局”的行政管理架構(gòu)。

相比之下，周市鎮(zhèn)的新架構(gòu)更簡(jiǎn)約，同時(shí)新增了黨建工作部。這是省里“1+4”基層治理新模式的統(tǒng)一要求。“1”即黨的建設(shè)總引領(lǐng)，“4”包括鎮(zhèn)村治理“一張網(wǎng)”、政務(wù)服務(wù)“一窗口”、綜合執(zhí)法“一隊(duì)伍”、指揮調(diào)度“一中心”。

江蘇省編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，“1+4”的新模式是在張浦鎮(zhèn)1.0版本和江陰市徐霞客鎮(zhèn)的2.0版本基礎(chǔ)上融合而來(lái)的。

1.0的核心是“前臺(tái)+后臺(tái)”的運(yùn)行機(jī)制，“后臺(tái)為前臺(tái)服務(wù)，前臺(tái)為老百姓服務(wù)”。2.0的創(chuàng)新在于“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”，是“網(wǎng)格管理和現(xiàn)代管理技術(shù)的深度融合”。

因此，雖然比張浦鎮(zhèn)的改革試點(diǎn)晚了5年，但是周市顯然具備了更多可供參考的路徑。

官方數(shù)據(jù)顯示，2018年周市鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值265億元，一般公共預(yù)算收入突破30億，總?cè)丝诔^(guò)25萬(wàn)。這樣的實(shí)力在昆山名列前茅，在“2018年度全國(guó)綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)”排名第28位。

改革的3.0版本會(huì)是什么？江蘇省編辦相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，目前還很難說(shuō)，可能的大方向是“小政府，大社會(huì)”。“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，政府的行政管理與基層群眾的自治組織、社會(huì)組織有序銜接，分工合作。”這位負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋說(shuō)。

這一預(yù)測(cè)與基層的想法不謀而合。“高手在民間。”周市鎮(zhèn)黨委委員謝大偉說(shuō)。

底層邏輯與頂層設(shè)計(jì)

“如果不出意外，今年就是昆山連續(xù)15年位居‘全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣’之首。”昆山市委一位工作人員表示。今年，昆山還將迎來(lái)撤縣建市30周年。

激蕩三十年，昆山從蘇州排名墊底的“小六子”逆襲成為全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的狀元郎。數(shù)據(jù)顯示，1978年到2017年，昆山地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)1450多倍，成為全國(guó)首個(gè)地區(qū)生產(chǎn)總值突破3500億元、財(cái)政收入突破350億元的縣級(jí)市。

但是，改革中遇到的一些關(guān)鍵性問(wèn)題也成為繞不過(guò)的坎兒：人的問(wèn)題，錢(qián)的問(wèn)題。歸根結(jié)底都是體制問(wèn)題。

基層遇到第一大難題就是編制有限。以張浦鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有行政編制62個(gè)，事業(yè)編制175個(gè)，其中有16個(gè)事業(yè)編制還是改制試點(diǎn)之初帶編劃轉(zhuǎn)的。

“權(quán)力給你了，但是沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人員來(lái)執(zhí)法，于是當(dāng)年就帶編劃轉(zhuǎn)了16個(gè)。實(shí)際上，大家都不太想來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下來(lái)都會(huì)有點(diǎn)想法。”鎮(zhèn)上一位干部介紹說(shuō)。

周市鎮(zhèn)也遇到類(lèi)似難題。部門(mén)合并帶來(lái)中層崗位大幅縮水，進(jìn)而影響到干部積極性。以前各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)都是一把手，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑。現(xiàn)在“一部?jī)赊k五局”總共就8個(gè)部門(mén)，變成了幾個(gè)蘿卜一個(gè)坑。

權(quán)力多了，需要做的事自然就更多了，開(kāi)支又成了問(wèn)題。“上面不買(mǎi)單，很多費(fèi)用都要由基層承擔(dān)，壓力很大”。比如教師、警察的編制不在鎮(zhèn)里，但是經(jīng)費(fèi)全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)承擔(dān)。

張浦鎮(zhèn)改革試點(diǎn)前五年一共返還財(cái)政開(kāi)支1.9億元，但鎮(zhèn)里總是覺(jué)得錢(qián)不夠用，光拆遷和征地補(bǔ)償這兩塊就是很大的一筆費(fèi)用。雖然沒(méi)有透露具體的債務(wù)情況，但是每年很難做到收支平衡是鎮(zhèn)里的現(xiàn)實(shí)困境。

對(duì)此，江蘇省編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，應(yīng)該將財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配。據(jù)介紹，改革過(guò)程中的財(cái)政問(wèn)題大多由各鎮(zhèn)和縣級(jí)政府協(xié)商解決，如果不以制度的形式固定下來(lái)，則很容易淪為“短期讓利行為”。

摘自《中國(guó)新聞周刊》