土地規模經營的模式、經驗及啟示：皖省蒙城例證

張瑞娟 陳元春 丁志超

摘 要：土地規模經營是保障國家糧食安全、提高農業競爭力、實現農業農村現代化的必由之路。位于安徽省北部黃淮平原上的蒙城縣在土地規模經營上進行了積極探索，通過充分調動政府、村集體、企業、農戶等各方的積極性，結合當地實際情況探索出“整村流轉—企業經營”“村社合一—自主經營”“龍頭企業+合作社+農戶”“土地托管”“返租倒包”五種主要土地規模經營模式。在五種主要模式的推動下，蒙城縣的土地規模經營取得了明顯成效，為其他地區的土地規模經營方式選擇提供了有益經驗。本文歸納了蒙城縣五種土地規模經營模式的特點，分析了其中存在的問題，并提出了相應的完善建議。

關鍵詞：土地規模經營;經營模式;政府引導;市場導向

[中圖分類號] F327 [文章編號] 1673-0186（2019）09-0006-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.001

改革開放后，在農村形成的新的土地產權制度為農業生產發展、農村居民收入提高、城鄉收入差距的縮小做出了貢獻，但隨著工業化和城鎮化程度的加大，一家一戶的小規模經營使得我國農業生產的比較優勢在逐漸減退，小規模農業缺乏競爭力、難以與市場接軌、限制我國農業現代化的進程等弊端凸顯[1-2]。因此，如何實現土地的規模經營逐漸引起關注。

黨的十八大以來，農村土地流轉迎來2008年后另一高峰期。黨的十八大報告首次提出“發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”后，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。實踐中，規模經營主體的存在形式、合約模式、經營方式等更加多元，除了以土地流轉為主的種糧大戶、農民合作社、家庭農場、農業企業等經營主體，以土地服務合約模式為主的土地托管、半托管、地保姆等服務主體也有了一定雛形。黨的十八屆五中全會后，以放活經營權為主的“三權分置”改革布局進一步推動了各種形式規模經營的培育與發展。黨的十九大報告明確提出保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，完善承包地“三權分置”制度等，為各類規模經營主體的培育發展吃了“定心丸”。截至2017年，全國家庭農場達87.7萬家;農民合作社有193萬家，包含生產型合作社和服務型合作社;產業化經營組織41.7萬家。截至2017年，各類社會化服務組織蓬勃發展，數量達115萬家[3]。

習近平總書記指出：土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向①。在土地規模經營快速發展的背景下，基于縣域層面，土地規模經營的主要模式有哪些？有哪些寶貴經驗值得借鑒？又遇到了哪些問題？未來應該如何走向？這些是縣域層面推動土地規模經營遇到的關鍵問題，也是推動土地規模經營，實現農業農村現代化最需要關注的核心問題。本文基于安徽省蒙城縣的實地調研，從主要模式、寶貴經驗、存在問題和未來對策四個方面對土地規模經營進行深度解剖，為其他地區的土地規模經營方式選擇提供了有益經驗。

一、相關文獻綜述

目前對土地規模經營的研究主要集中于三點：一是規模經營的實現路徑;二是以土地流轉為基礎的適度規模經營;三是服務規模經營[4]。起初，學者的關注點主要集中于以土地流轉集中為核心的生產型規模經營上，如土地流轉的主要影響因素[5-6]、通過土地流轉實現規模經營的條件[7-8]等，其中尤為關注的是土地規模經營的效率，主要焦點是農地生產規模與生產效率之間的關系究竟是“反向關系”還是“規模報酬遞增”。持“反向關系”觀點的學者認為土地的規模經營僅是農業規模經營的一個方面，因此土地規模與農業經營效率并非唯一對應的正相關關系甚至呈現負相關關系[9-10]，擴大農地規模經營不能成為促進我國農業經濟的現實選擇[7]。“規模報酬遞增”支持者認為，要提高農產品的經濟競爭力，必須擴大土地經營規模，農地的規模經營和土地的產出率之間是并行不悖的[11]，相關實證研究分別通過對糧田、蘋果種植等的規模經營進行調查，實證分析支持了這種觀點[12-14]。除了以上兩種觀點，還有一種觀點認為農地經營規模與土地生產率是“U”型和倒“U”型關系，認為經營規模的擴大存在拐點[15-16]，該觀點意味著規模經營存在最優的問題，即有適度規模經營的問題，實現由小規模均田制格局向適度規模經營的轉變，是避免工農業嚴重失調和農業萎縮后果的出路，也是避免農地流轉陷入“內卷化”陷阱的重要手段[17-18]。

目前實現土地規模經營的手段主要是農地流轉，在目前我國的國情下，我國特殊的人地關系決定了農地流轉并非一個簡單的要素市場，也不是一個能夠獨立運作的產權市場，農地流轉必然內生較高的交易費用[19]，而且由于我國的特殊國情，即我國的小農戶在數量上占據主導地位的情況短時期內很難改變，因此實現土地的規模經營遇到了制度障礙。基于土地流轉的農業適度規模經營僅僅是農業生產效率提升的充分不必要條件，而基于農業社會化服務的適度規模經營才是農業生產效率提升的充要條件[20]，目前學者的研究開始轉向服務的規模經營，探討小農戶與現代農業的有機銜接。在小農戶與現代農業有機結合的實踐機制歸納層面，學術界主要從對地方性創新實踐的描述、分析與歸納方面進行探討，其焦點主要集中于如何將小農戶納入規模化經營或服務中，郭慶海認為，克服小農戶的局限性，將其納入現代農業發展軌道的最有效方式是構造具有整合功能的服務組織載體[21]，河北金沙河面業集團作為龍頭企業與合作社開展的“股權聯盟”模式[22]、重慶梁平“五種典型”模式[23]、北京市L村小而精”農業模式[24]等，都主要論述了如何將小農戶組織起來與規模化的經營或服務進行對接，從而將小農戶帶入現代農業發展的軌道。

綜上所述，目前的研究主要從土地流轉或社會化服務的角度對土地規模經營進行探討，然而在實踐中，尤其是縣域層面，土地規模經營的方式是豐富而多元的;從理論方面來說，相關土地流轉或社會化服務的研究比較豐富，然而基于縣域層面具體實踐的研究相對匱乏。基于此，本文基于縣域層面的具體實踐，將蒙城縣如何通過土地規模經營實現小農戶與現代農業有機銜接的幾種模式進行歸納和總結，以期獲得推動農業農村現代化發展的若干啟示。

二、蒙城縣土地規模經營五種模式

蒙城縣是安徽省亳州市下轄縣，國土面積2 091平方公里，耕地216萬畝，總人口142萬，呈人多地少特征;地處淮北平原中部，氣候溫和，四季分明，無霜期長，日照充足，境內水系發達，是糧食生產大縣。2017年全年第一產業完成增加值52.8億元，占全年地區生產總值的19.4%，糧食面積362.6萬畝，全年糧食總產量131.7萬噸（其中夏糧84.4萬噸）。2017年兩季農機社會化服務作業托管面積超過300萬畝，主要農作物“耕種收”綜合機械化水平達98.5%，規模養殖比重達到83.2%。蒙城的農業發展與當地的土地規模經營方式有重要關系，下文對五種經營模式進行重點論述。

（一）整村流轉—企業經營模式

在當前農村土地產權交易市場不完善的情況下，農村居民難以通過自發的形式將土地大面積整合實現規模經營，政府和村委會在推進土地適度規模經營上分別起到鼓勵、引導、協調等作用。以人均耕地面積不足2畝的樂土鎮雙龍村為例，為充分利用資源、提高農業生產效率，早在2009年，雙龍村就開始探索土地規模化經營的新路子。通過集中居住將村宅基地占地面積從1 200余畝降至450畝，將節約出的700余畝土地發包給企業或合作社實現規模經營，并將收益歸全體村民所有。同時，在農村居民自發以及村委會協調下，全村村民將土地進行了小塊并大塊的“一塊田改革”，通過土地互換的方式將多塊承包地合并為一整塊，基本解決了土地細碎化問題。雙龍村在具體操作中，通過激勵政策激發干部和農村居民的積極性，以劣等地多給一點、優等地一畝算一畝的方式進行試點并進行推廣。

土地規模形成后，村委會作為中間人出面招商引資，對接企業或合作社，由企業和村委會簽訂租賃合同。返鄉創業人士李曉峰創立的蒙城縣雙龍種植專業合作社是蒙城縣土地規模經營的典型代表，合作社成立于2014年，以特色種養殖、一二三產業融合的休閑旅游及科教基地建設為主。村民可以從合作社獲得每年1 000元/畝的租金，還可以到合作社打工獲得工資收入。

（二）村社合一—自主經營模式

土橋現代農業種植專業合作社以蒙城縣許疃鎮土橋村為基礎，成立于2014年3月，村黨支部書記兼任合作社社長。合作社吸收了土橋村835戶現有的耕地7 260畝。合作社通過生產高附加值農產品，年產優質小麥800萬斤、優質玉米870萬斤;農村居民通過土地入股分紅，保證每畝地每年最低收益800元，此外，農民還可以獲得二次分紅。

合作社作為一個獨立的主體進行市場化運作，開展訂單生產。在種植之前，合作社同面粉企業、飼料加工企業等簽訂保護價收購合同，在購買生產資料方面通過議價形式與農資企業簽訂購買協議。同時也利用自有烘干機等農機設備的多余生產能力為附近的農戶及其他合作社提供服務。在規避風險方面，合作社財務由蒙城縣指定具有資質的財務公司代理;為抵御自然災害等意外風險，合作社購買了農業政策性保險和商業保險。總體而言，這種模式保證了農村居民的收入，降低了生產成本，提高了農業生產效益。

（三）“龍頭企業+合作社+農戶”模式

禾興出口蔬菜種植專業合作社作為安徽精益誠食品有限公司的下屬實體，是“龍頭企業+合作社+農戶”的典型代表，成立于2008年11月。在該模式下，村委會與農戶簽訂土地集中合同，再由禾興出口蔬菜種植專業合作社與村委會簽訂長期土地租賃合同，租金每三年根據實際情況調整一次，2017年是900元/畝。在尊重村民意愿的基礎上，按照平等協商、互惠互利的原則，農村居民以土地、資金等要素加入合作社成為社員，參與合作社的生產經營活動，目前參與農戶達到417戶;參與土地流轉的農戶可以優先到精益誠公司就業，獲得工資性收入。為減小企業投入基礎設施存在的成本、維護等方面壓力，蒙城縣通過財政投入對安徽精益誠食品有限公司予以支持，主要用于土地的平整、道路和溝渠等基礎設施的建設。

精益誠食品有限公司通過8 000畝蔬菜的規模化、標準化、綠色種植，由公司專業人才給合作社提供用藥、用種、施肥等技術管理，最終產品由公司按等級收購加工，采用標準化控制、精深加工等方式提升產品附加值，每年實現4 500～5 000元/畝的產值。

（四）土地托管模式

蒙城縣的土地托管是指農戶與農機合作社簽訂農機托管協議，將土地委托給農機合作社進行耕種和收獲。農機托管協議的主要內容包括托管作業的總面積、地點、時間、作業標準、結算方式、雙方的權利和義務以及違約責任等。為種糧主體提供農機服務的各農機合作社，通過社員帶機入社實行股份制、市場化管理;社員除本地業務外，還可根據合作社實際情況聯系外地業務，每年可獲得扣除管理費、農機手工資、公益金之外的股份分紅。規模化的土地托管降低了農忙時農戶尋找機械的信息成本，同時降低了耕作成本，使耕作更為規范，增加了規模效益。

蒙城縣農機托管以訂單式農機服務滿足了種糧主體的需求。傳統農業大鎮雙澗鎮已實現農機托管行政村全覆蓋，該鎮各村委會根據農戶對農機服務的具體需求，把需求信息反饋給有固定服務片區的農機合作社，農機合作社根據具體需求為各村配備農機。在此過程中，農機合作社將作業環節、價格和標準等信息以文本形式告知農戶，在村集體組織下與農戶簽訂托管合同，包括作業面積、價格、責任等內容;農機合作社形成托管信息臺賬;最終完成托管后，村集體對托管最終完成情況統計表進行核實。蒙城縣大型的農機合作社均配置了農機遠程控制管理平臺，該平臺的使用提高了農機調配效率。管理人員通過該平臺實時監控合作社所屬的每輛農機的位置、作業狀態、作業量等信息，幫助合作社在農忙時實時調配農機作業路線和作業區域，及時掌握農機作業完成情況，幫助合作社和社員、農機手提高效率，降低成本、增加收入。

蒙城縣為達到聯耕聯種、代收代管、全程托管的農業社會化服務目標，對農機托管給予了技術支持和財政支持，并發揮了協調監督的功能：一是對農業生產提供技術指導，對于農機技術培訓、信息系統建設等進行技術支持;二是對大馬力農機進行購置補貼，從而引導愿意且有能力的農戶購買農機，目前政府的綜合補貼達到了農機購買價格的60%;三是在根據面積簡單進行結果考核的基礎上，蒙城縣注重過程管理，對農機服務各環節進行打分，發現不合格情況直接扣分，考評分數與農機合作社的收入直接掛鉤。

（五）返租倒包模式

立倉鎮位于蒙城縣東南部，距縣城30余公里，屬蒙城縣的貧困鎮。南芡河與茨淮新河東西橫貫全鎮，立倉鎮地勢低洼，經常受到水澇災害，但也具有水量豐沛的優勢。在蒙城縣政府的支持下，該鎮的土地規模經營抓住水資源的優勢，引入并推廣先進的農業經營模式，變“水患”為“水利”，開展稻蝦共作、藕蝦共作和小龍蝦精養等特色種養殖業，實現了“一季雙收，一水兩用，循環高效，綠色發展”的目標。

2017年年初，為充分利用境內水資源優勢，蒙城縣整合項目資金1.56億元，鼓勵企業、水產養殖大戶發展稻蝦共作、藕蝦共作和小龍蝦精養等特色種養殖業，將原本經常內澇導致減產絕產的“水患”多發地轉變為稻田藕田廣布、特色養殖和鄉村旅游業快速發展的“水利”之地，并帶動了當地旅游業發展，極大地推動了脫貧攻堅工作。

由于該項目的前期投入成本較高，為解決農村居民難以承受的前期投資問題，蒙城縣成立城市投資有限公司。2016年，該公司與村委會簽訂土地流轉合同，以1 000元/畝/年的租金流轉土地8 000余畝，由蒙城縣城市投資有限公司進行投資，根據不同地形做好開挖池塘等前期準備工作，完成后以1 200元/畝/年的價格租給當地愿意進行稻蝦共作的農戶。同時，通過引入外省具有經營經驗的領頭人才和經營主體進駐，租賃土地建設示范教學基地，目前當地農戶已掌握稻蝦共作、藕蝦工作等生產技術。稻蝦共作和藕蝦共作已在2017年下半年推廣到全縣9個鄉鎮，共發展稻蝦/藕蝦共作產業面積5.2萬畝，其中，稻蝦共作面積3.8萬畝。小龍蝦市場行情較好，平均每畝小龍蝦收入可達6 000元，每畝水稻收入達2 500元，合計每畝收入達8 500元左右，較傳統農作物畝均增收2 500元，共計增收近億元;藕蝦共作1.4萬畝，畝均產蝦450斤以上，畝均增收9 900元。農戶除從養殖小龍蝦得到收入外，由于減少了化肥、農藥的使用量，水稻品質大幅提高，既保障了糧食安全，又實現了質量興農，也帶來了農戶收入的增長。

三、蒙城縣土地規模經營模式的主要經驗

蒙城縣在確保“堅持農地農民集體所有性質不變、堅持穩定農村土地承包經營制度不變、堅持原村民組互換并塊范圍不變”的前提下，通過對多種不同土地規模經營模式的探索，努力走出了一條農業農村現代化之路。總體來看，蒙城縣的土地規模化經營有以下主要經驗。

（一）處理好政府與市場關系

蒙城縣政府通過財政、貸款、人才引進等形式為農業規模經營主體提供外部支持。一方面，發揮基礎設施建設等方面的公共產品供給功能，改善農業生產條件，降低經營主體的成本，例如將建設好的標準化“稻蝦共作”田塊反租倒包給經營主體，城投公司進行集資建設“一塊田”改革配套的基礎設施。另一方面，將財政收入增收部分的30%全部用于農業項目和扶貧等領域，發揮財政補貼“四兩撥千斤”的作用，促進規模經營，為規模主體經營活動營造了良好的政策環境。此外，通過引進“稻蝦共作”專業人才和推廣農機遠程控制管理平臺等，給予規模經營主體以資金、技術和人力資本等多方面支持，解決規模主體要素投入困難的問題。

政府在發揮作用時亦充分尊重市場，發揮市場配置資源的決定作用。蒙城縣規模經營主體無論是農機合作社、種植合作社還是種糧大戶，每個經營主體都是獨立核算、自負盈虧，按照市場規律運作，通過自我創新、自我完善、自我發展充分參與到市場競爭中，在市場中謀利益、謀發展。城市投資有限公司投資“稻蝦共作”、財政對不同規模經營主體進行補貼等舉動，也是為了撬動社會資本大量進入，使資本進入良性循環狀態。

（二）以“一塊田”改革①促進土地規模經營

蒙城縣土地規模經營順利開展的一大重要前提在于“一塊田”改革的快速推進。為改善土地細碎化不利于機械化、土地連片流轉等現狀，為了實現農業適度規模經營，在提升農業生產力目標的指引下，蒙城縣委、縣政府于2013年提出“堅持農地農民集體所有性質不變、堅持穩定農村土地承包經營制度不變、堅持原村民組互換并塊范圍不變”，在全縣全面啟動“一塊田”改革試點，引導、鼓勵、支持村內農戶以土地置換實現農地的并塊調整，提出“一塊田”改革做到哪里，就優先將村莊基礎設施建設到哪里。2017年年底，“一塊田”改革基本完成后，共整建制完成102個村，合并農地165.76萬畝。

“一塊田”改革的開展，首先核實了農地資源，全縣原二輪承包面積183.86萬畝，核實后為216.4萬畝;其次，土地細碎化問題得到緩解，蒙城縣總確權土地地塊數不足周邊其他縣區平均地塊數的二分之一;再者，農業生產更為便利，農戶承包地連片集中、田塊成方、溝渠成網，利于機械化耕作、科技化管理;此外，帶動其他改革舉措的實現，如盤活閑置宅基地、預留機動地用于道路水利造林等公益設施建設;最終，“一塊田”改革促進了土地規模化、集約化經營，龍頭企業、合作社等新型農業經營主體以多種合作形式開展規模經營，三產融合順利進行，社會化服務和土地托管服務等實現的服務規模經營提高了農業生產效率。

（三）發揮群眾的主動精神

由于各地區實際情況的差異，蒙城縣沒有統一規定土地規模經營的具體形式。因此，在發揮群眾主動精神的基礎上形成了土地托管、整村流轉、返租倒包等模式。無論是通過“一塊田”改革等促進土地流轉實現土地的規模經營，還是借助農機合作社以土地托管實現服務規模經營，都源于農業經營主體在面對問題和挑戰后的創新性舉措。及時掌握群眾所面臨的困難，向群眾學習和了解基層實踐的辦法和想法，發揚和推廣其中可值得借鑒之處，糾正可能存在的方向錯誤，應是鄉村振興戰略在基層實施的重要方式。

在規模經營迅速發展的情況下，組織村集體成員解決土地細碎化問題、協調新型農業經營主體和小農戶的利益、穩定土地流轉關系等對于規模經營可持續發展具有重要意義，村集體在此發揮協調作用顯然具有實際意義。

（四）降低交易費用提高農業經營效率

農業機械能夠節省農業生產勞動力投入，提高農業生產各環節作業效率，但是在小農戶仍然占主體地位、規模經營的新型農業經營主體規模最大也僅千畝左右的現實下，讓每家每戶自購自用大型農機顯然不切實際，小農戶承擔不起機械投入不說，也易造成極大的機械閑置浪費。以土地半托管、農機社會化服務、跨區作業等方式，由農機合作社集中提供農機服務，降低了新型農業經營主體的農機購置運營成本，也提高了農機利用效率，幫助生產主體降低了交易費用，確保了農機供給與需求的匹配。

“一塊田”改革帶來的土地規模經營使大型農機得到普遍的應用，耕作更規范化，解放了更多農業勞動力，降低了生產成本和信息不對稱產生的交易成本等。比如：農機合作社負責農戶的耕種和收獲，比以前每畝降低成本40～60元，獲得了規模效益;同時農戶可以利用其信息優勢和專業特長外出服務獲得收入;也解決了農忙時節農戶找不到農機的現實問題，節約了交易成本，釋放了更多農業勞動力;各合作社通過訂單生產、集體議價，形成規模優勢，比單個小農戶更能承擔市場帶來的風險。

（五）充分保障農村居民的利益

規模經營的實現并不意味著損害土地承包戶和小農戶的利益。在蒙城縣各種規模化經營的模式中，農戶一方面會因土地流轉而獲得固定的土地租金收入，或者通過加入合作社獲得分紅，也可以通過為規模主體打工而獲得工資收入;另一方面也可以借社會化服務和新型經營方式節省成本，或向合作組織和新型農業經營主體學得一技之長。農業規模經營實現的同時也充分保障了農村居民的利益。

（六）帶動了農業新業態發展

蒙城縣政府和群眾利用立倉鎮地理環境特點，積極引入稻蝦共作，變“水澇”為“水利”。通過引進人才，引入了先進的生產理念和經營模式，快速帶動了稻蝦共作的發展，并收到了良好的經濟效益。立倉鎮以自身優勢尋找農業高附加值發展的方式，通過休閑觀賞、農家樂等經營模式實現增產、增值、增效，以現代經營理念武裝現代農業發展，徹底改變了傳統的農業生產模式和理念。農機遠程控制管理平臺等技術落地得到實際應用，是確保農業高效發展的硬技術保障。

四、蒙城縣土地規模經營面臨的問題

蒙城縣充分發揮群眾智慧，調動起政府、村集體、承包農戶和規模經營主體在內的多方力量，發揮各自功能，借助不同模式實現了農業的規模經營，提高了生產效率，增加了農村居民的收入，同時對扶貧、生態等產生了一系列溢出效應，但不容忽視的是，蒙城縣目前的土地規模經營也存在一些問題。

（一）規模經營契約存在不穩定性因素

政府、市場、規模主體、農戶等各方面都有可能存在規模經營契約不穩定性因素。一是如果市場供需或價格出現較大波動，規模主體和農戶的穩定契約會受到挑戰，如玉米臨時收儲政策的取消，之前簽訂的5～10年固定租金契約，由于玉米價格的下調，規模主體的成本收益與農戶之間的固定租金也出現較大的不平衡;二是可能出現由于規模主體經營不善而造成的跑路現象，給農戶利益帶來損失;三是規模主體和農戶也會擔心在現有契約下，一旦政府政策有變，契約的種植面積、種植品種或規模均會發生變化;四是蒙城縣農機合作社的土地托管服務年限一般為一年，農機合作社與農戶之間存在服務價格、面積、質量等方面的博弈，農戶有不進行土地托管和退出的權利，這種契約關系是脆弱的。

（二）非糧化傾向嚴重

糧食價格的下跌和種植成本的上升導致種糧的比較收益不高。利潤最大化目標引導下的經營主體顯然傾向于生產經濟作物等高附加值農產品，這樣也似乎更有助于規模主體參與市場競爭，獲得更多收益，但是這也同保證國家糧食安全的戰略目標相矛盾。雖然蒙城縣按照規定保持了基本農田，但是這并不能從根本上抑制經濟利益的驅動。

以調研中的規模經營主體為例，在流入大面積的土地經營權后，往往會將原本的糧田改為種植苗木、蔬菜等經濟作物，或開發鄉村旅游業等新產業、新業態以提升利潤空間。如何緩解糧食安全與種糧比較收益較低的矛盾，成為當前農業發展必須重視的問題。

（三）金融市場借貸困難

農業是一個周期長、利潤低的產業，缺少抵押物和擔保的規模經營主體難以從銀行等正規金融渠道獲得足夠資金支持，從專門從事農業小額信貸的金融機構獲得的資金又難以滿足生產經營需要，最終導致資金瓶頸制約農業生產和規模經營。調研中發現精益誠公司為擴大規模，將自有的辦公大樓抵押給銀行獲得借款，而其他抵押物不足的規模經營主體，很難獲得貸款。同時，現在的保險只是保證了在收成不利情況下的成本，沒有保證收益，并且在畝產微薄的收益下，保費也是一筆不小的開支。

（四）生產投資存在冒進行為

由于蒙城縣土地“一塊田”改革的快速推進，蒙城縣的土地規模經營迅速發展。在土地規模經營基礎上，大量農機合作社涌入市場。蒙城縣農機行業發展較早，農機的存量也較多。過度飽和的農機數量將造成農業資源和財政補貼的巨大浪費。在土地連方成片后，部分合作社或大戶明顯也存在著生產和投資的冒進行為，投資量與生產實際需求量存在不匹配問題，故應審慎進行生產和投資。

五、進一步發展的政策建議

蒙城縣土地規模經營的模式與經驗是基于縣域層面，解決當前“誰來種地”“地怎么種”的重要實踐。五種土地規模經營的模式為我國縣域層面踐行土地規模經營，實現農業農村現代化提供了可推廣、可復制的經驗。在當前小規模農業、細碎化土地帶來的比較優勢減退，缺乏國際競爭力的背景下，應該正視土地規模經營面臨的市場風險和自然風險，需要發揮好各方功能，為土地規模經營的有序、可持續發展提供有力保障。

（一）尊重市場在資源配置中的決定性作用

土地規模經營要以市場機制為主導，建立土地規模經營交易平臺、土地有償退出平臺等，通過平臺實現資源共享、信息公開，達到供需雙方的公開、公平、公正，也可以通過平臺發現土地規模經營價格，使土地規模經營的成本最低，效率最高。在現有農村基本經營制度下，政府及村委會在土地規模經營中的作用不可忽視，但政府及村委會不能迷失了市場經濟的改革方向，在土地規模經營的問題上，不可以盲目推進，也不可以搞大呼隆或壘大戶。應該在尊重市場規律的前提下，尊重規模經營主體及農村居民的意愿，探索土地規模經營穩步推進的市場模式。

（二）鞏固政府、村委會、規模經營主體在內的各方協調合作，穩步推進規模經營

一方面要正確認識和發揮好村集體“統”的作用。村集體經濟組織具備小農戶欠缺的話語權和統籌能力，但是并不意味著村集體將凌駕于小農戶之上，甚至脫離農戶而“權力膨脹”，必須鞏固農戶的村集體經濟組織成員權，讓村集體經濟組織真正代表農戶基本利益。另一方面，明確政府解決公共物品問題中應有的作用。首先在村集體發揮“統”的功能和規模經營主體按市場規律行事的基礎上，政府的宏觀調控功能也需要在基層延伸，以信息提供、基建公共服務和財政支持等幫助農業生產抵御風險，減輕規模經營主體負擔和農戶損失，不讓農戶的經營風險轉嫁給農機合作社等社會化服務組織，并且保證單次投資作用效果的長期性。同時還需注意政府職能和作用發揮的邊界，市場有能力做好的事要放手交予市場，市場解決不了而政府能辦得好的事應責無旁貸;政府也需做好契約的監督監管工作，確保流轉、社會化服務在內的各項契約得以履行。

（三）完善農村金融市場，建立政策性保險公司

針對融資難等問題，要積極扶持專門針對農業市場的小型金融服務主體，建立相應的平臺以便其對接優質的規模經營主體。蒙城縣目前按照省政府統一安排部署，經與安徽省農業信貸擔保有限公司磋商，于2017年開展農業信貸擔保勸耕貸創新試點（即“勸耕貸”，單戶額度起點為10萬元、最高100萬元、貸款期限1至3年，執行同期央行基準利率）工作，支持全縣小微農業企業、家庭農場、種養大戶、農民專業合作社、農業社會化服務組織等規模經營主體發展，對緩解規模經營主體的資金困難發揮一定作用。應當進一步發揮好相關項目和金融主體對農業金融的支持。

就農業保險而言，雖然現在各級財政對農業保險有一定補貼，但是這些保險公司是商業性保險公司，與農業的基礎地位性質不吻合，應該專門針對主要糧食作物，成立專門的非營利性險種或者專門的保險公司，切實減輕規模經營主體和農戶的風險。

（四）積累人力資本，助力規模主體良性發展

蒙城縣吸引了大量返鄉創業人員進行規模經營，引入了新理念、新技術，拓寬了銷售渠道，豐富了農業人力資本，給農業發展帶來更多可能。政府應進一步鼓勵有經營理念、有社會資本、有渠道、懂技術、會經營的人才返鄉，為返鄉創業人才解決土地、資金、生產生活條件等問題，讓其能夠無后顧之憂地從事農業生產經營活動，助力規模經營主體的良性發展。

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