我國內陸自由貿易港建設探索

薛飛 程健

摘 要：黨的十九大提出“探索建設自由貿易港”，充分顯示出建設自由貿易港已經成為我國未來幾年重大的戰略經濟決策，內陸自貿試驗區向“內陸自由貿易港”升級是大勢所趨。雖然目前我國自貿區建設取得了一定成績，但是對于內陸地區來說，自貿區建設還存在市場環境不完善、對外開放水平不高、物流成本仍然偏高、管理不夠完善等問題，只有真正轉變政府職能、加強資源配置能力建設并且不斷探索離岸業務，才能推動我國內陸自由貿易港健康發展。

關鍵詞：內陸地區;自貿試驗區;自由貿易港

基金項目：國家社會科學基金西部項目“加快轉變經濟發展方式與內陸開放模式創新研究”（12XJL011）。

[中圖分類號] F712 [文章編號] 1673-0186（2019）09-0093-007

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.009

一、引言

改革開放40年以來，由于我國各地區在地理結構、要素資源稟賦以及經濟產業政策等方面存在較為顯著的差異性，導致我國對外開放長期存在東快西慢的開放格局，沿海開放、內陸弱勢的特征明顯。我國內陸地區經濟發展水平不高，開放程度較低。相較于東部地區，內陸地區是后發地區，具有很大的開發以及開放的潛力。尤其是“一帶一路”倡議提出以來，我國形成了東西雙向、陸海聯動開放的新局面，我國對外開放政策更側重于對內陸地區的改革開放深化。2016年8月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7個省（市、區）獲批設立自由貿易試驗區，自貿試驗區從沿海深入到內陸腹地，肩負開放內陸的新渠道、引領西部開放的新使命，并且形成打通沿海、內陸及西部屏障的開放鏈條。習近平總書記在黨的十九大報告中指出“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”，這充分表明建設自由貿易港已經成為我國未來幾年重大的戰略經濟決策。全國很多地區尤其是有港口的省份，申建自由貿易港的積極性都非常高，有的還列入到了地方政府工作報告當中。結合各地的發展現狀，內陸自貿試驗區向“內陸自由貿易港”升級轉化是大勢所趨，2017年下半年和2018年上半年四川省和重慶市先后發布了有關建設自由貿易港的方案，并通過兩會提案等多種方式為當地自由貿易港的建設爭取政策支持;此外，陜西等其他內陸自貿試驗區也紛紛探索打造“內陸自由貿易港”。“自由貿易港”概念從提出到成為熱點，對后發的內陸自貿試驗區提出了更高的起步要求。在我國新一輪對外開放戰略背景下，探索內陸自由貿易港建設，使其符合國際水準又能契合內陸區域實際，兼具實踐意義和理論意義。

二、內陸自由貿易港的內涵

自由貿易港起源于港口是因為其地緣優勢。縱觀歷史，海港具有交通便利、信息聚集的區位優勢，降低了運輸成本、交易成本及信息獲取成本，這些優勢使其成為自由貿易港的最佳選址。然而，現代交通業的迅猛發展，促使交通運輸網絡化，加之全球經濟一體化和區域貿易便利化、自由化的共同作用，促使交通網絡擴展到內陸地區并迅速形成網絡鏈，自由貿易港在內陸地區開花，呈現多樣化、綜合化的發展格局，這為內陸地區建設自由貿易港提供了條件。目前，學術界關于內陸自由貿易港并沒有進行較為細致的界定。本文從自由貿易區、試驗區和內陸港三方面對內陸自由貿易港進行綜合分析。

（一）“自由貿易區”是內陸自由貿易港的基本屬性

為促進貿易更加便利，在保證原有政治管轄范圍不變的前提下，一個國家和地區通常會通過劃分一部分不受海關監管、無貿易限制的關稅豁免區域作為自由貿易區。我國的經濟特區、保稅區、出口加工區、保稅港、經濟技術開放區、自由港、自由貿易港等特殊經濟功能區都具有自由貿易區的某些或全部特征，都可以理解為屬于自由貿易區的一種。自由貿易港既代表了全球自由貿易港開放的最高水平，也體現了自由貿易區的進一步延伸與提升。汪洋同志指出自由貿易港是設在一國或地區境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，也是全球開放程度最高的自由貿易區 。在自由貿易港中，隨著海關的真正放開，人財物等各類要素將得以充分、自由流動，是我國當前建設與發展自由貿易港的主要目標。

（二）“試驗區”是內陸自由貿易港的使命屬性

從國家戰略的角度來看，試驗區定位于進一步深化改革開放的“試驗田”以及應對國際政治經濟形勢變化的“競技場”，是對新形勢下中國特色社會主義和社會主義市場經濟體制機制的重要實踐與探索，具有鮮明的中國特色和優勢。自貿試驗區不能僅僅看作是匯集優惠政策、減免稅費的“政策洼地”或“套利地區”，而是著重要在監管、金融、貿易等多方面的體制機制上尋求突破。自貿試驗區要作為“改革開放排頭兵，創新發展先行者”，通過開放倒逼深化改革，不斷創新制度，改進工作方法，在全國形成“可復制、可推廣”的創新成果和改革開放經驗，發揮示范引領和“試驗田”的作用。

（三）“內陸港”是內陸自由貿易港的個性要素

我國幅員遼闊，東西跨度極大，西部的內陸地區大部分既不臨江、也不靠海，遠離海洋而深居大陸腹地。與沿海沿邊地區相比，內陸自貿港要獨具內陸地區的特色。我國的內陸港口可分為具有某些海港功能的內陸無水港以及普通的內河港口兩類，都是港口集裝箱貨物內陸段運輸鏈中的重要環節。從功能上看，傳統的內陸港作為海港向內陸的部分延伸，主要是通過依附于沿海港口體現港務代辦區或港務作業區的作用。隨著四川、重慶、陜西等陸港保稅區核準升級為自貿試驗區，就要進一步完善國際港口功能設施以及政策配套，一方面，要建設好沿海港口在內陸地區的貨物集散地和喂給港，另一方面，要能提供直通海外的便捷通道與新型口岸以及內陸區域性貨物的集散地與中轉站，甚至成為達到沿海港口開放條件同時輻射內陸腹地的國際港。內陸港口自貿區建設正是立足于內陸港口的獨特區位和樞紐功能，推動內陸和沿海沿邊沿江協同開放。

從2013年9月首個自貿試驗區成立到2019年8月自貿試驗區第五次擴容，中國自貿試驗區歷經6年建設，已經初步形成“1+3+7+1+6”的雁形矩陣，構建起全方位和高水平區域開放的全新格局。目前，上海和海南已經相繼獲批建設自由貿易港，其他一些地區也在積極醞釀建立自由貿易港，根據自貿試驗區“可復制、可推廣”原則，未來自由貿易港有望進一步擴圍。從自貿區發展到自由貿易港的歷程表明我國對外開放站在了新的高度上。雖然我國內陸地區到目前為止還沒有設立自由貿易港，而且自貿試驗區也沒有實現真正意義上的“境內關外”式的自由貿易，只是對區域內的企業和貿易有一定程度的放松和優惠，但是內陸自貿港的建立已經成為我國自貿試驗區發展模式探索過程中的重要里程碑，不僅能夠積極推動我國真正最終建成國際意義上的自由貿易區域，也有助于帶動我國與其他國家的貿易往來，并帶動其他產業隨之快速發展。在現代運輸條件日新月異的情況下，全球化已經從沿海地區向內陸地區蔓延，依托內陸口岸（陸港）和機場（空港），我國完全有條件、有能力建設好“內陸自由貿易港”。

三、內陸自貿試驗區建設的創新成果

隨著我國面臨的國內外政治經濟形勢日趨復雜和多樣，單純在其他地區復制上海自貿試驗區的成功經驗遠遠不能滿足實際需求，其他四個沿海自貿試驗區的建設經驗在我國內陸中西部推廣時借鑒意義也非常有限。從這個角度上看，加強內陸自貿試驗區的建設與探索具有更大的意義，這要求內陸自貿試驗區在傳承和復制過去經驗的基礎上，要結合自身條件和特色進行創新，總結出符合我國內陸地區發展現狀且易于推廣的經驗。

（一）創建良好的營商環境

對照國際最高水平，按照“貿易便利化、投資自由化、監管法制化”的要求，大膽實踐、積極創新、主動作為，建立起國際化、法制化和符合我國國情的跨境投資和貿易制度與規則體系。加強同國際經貿規則的對接，對外資全面實行“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，取消或者放寬外資限制;按照依法依規、應放盡放、管好用好的原則對自貿試驗區充分授權，真正精簡行政審批事項，提高政府的服務意識和服務能力;推進數字化“單一窗口”建設，強化企業的市場投資主體地位，建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式。以重慶自貿區為例，重慶采用“單一窗口”進行報關、報檢覆蓋率已不低于40%，通關環節優化超過30%，縮短通關時間超過10%，提升貨物進出自貿區效率近20%，而辦理時間和企業綜合成本分別下降70%和10%以上。

（二）加快推進貿易轉型升級

將自貿試驗區建設成為產業轉移和產業升級的國際加工基地，既能夠發揮作為加工貿易承接轉移示范地的重要優勢，又能夠進一步推動加工貿易在全球價值鏈內躍遷以及向產業鏈兩端延長，提升產品技術含量和附加值。大力發展生產性服務貿易，推動金融、保險、信息、研發設計等資本和技術密集型服務出口，引導和鼓勵全產業鏈的配套生產服務業發展。通過開發自貿試驗區的綜合功能，推動現代服務業的發展并催生相關新生業態的產生;支持“互聯網+”發展，推進互聯網與現代制造產業深度融合;發展信息服務、供應鏈方案設計等高附加值的增值活動。以四川自貿試驗區為例，自掛牌成立以來，試驗區內新增企業主要來自科技、互聯網、貿易、醫療、教育等領域，其中科技、互聯網領域的企業數最多，占總數的“半壁江山”。

（三）以探索陸上貿易規則為中心，打造多式聯運體系

依托中歐國際鐵路聯運通道，推動國際鐵路聯運建設，積極構建和完善中歐陸路國際貿易通道及制度規則;依托陸路口岸與沿海港口，發展海鐵聯運，構建跨區域、跨國境的國際陸路運輸網;依托長江水系與沿海港口，發展江海聯運;依托內陸城市的主要機場，引入大型航空公司在當地設立基地，打造可直通全球主要經濟體的航線網絡;與“一帶一路”沿線國家開展貿易供應鏈安全與便利化合作。在全面打造涵蓋鐵路、公路、水路、空路多種方式的運輸體系的基礎上，加快多式聯運標準化建設，持續完善與改進包括聯運設施與裝備、信息科技系統、運營管理等多方面在內的業務標準、操作流程和服務規范，提高不同運輸方式間的標準規范銜接水平。如河南自貿試驗區作為不沿海、不沿邊的內陸地區，充分利用國家級開發區和海關特殊監管區的政策優勢、鄭州航空港和中原國際陸港的交通優勢，大范圍地集聚國內物資，進口貨物也可以通過鐵路、公路運到國內各經濟區。2017年，鄭州口岸共監管進出境航班1.19萬架次、進出境人員133.08萬人次、進出境貨郵量23.76萬噸，同比增長12.6%、33.5%和28.7%。

四、內陸自貿試驗區建設存在的不足與障礙

近年來，雖然國家高度重視內陸地區發展，并提供了較好的政策支持，但是由于地理位置較差所帶來的種種不利因素，導致了內陸地區的經濟發展水平不高、營商環境較差，以及對外開放程度較低，也使得內陸自貿試驗區的發展與沿海自貿試驗區相比存在一定差距。具體來說，有如下不足與障礙：

（一）營商環境依然較差

營商環境較差是內陸地區所面臨的共同障礙。內陸自貿區自成立以來，盡管出臺了一系列有助于開放市場、優化營商環境的政策，但其整體市場化程度與沿海地區相比仍有較大差距。內陸自貿區設立的目的不是為了建設政策洼地，企業對于自貿區更為關注的是能否給自己帶來實質性的好處，能否有一個良好的營商環境。如果沒有，那么對于企業的吸引力就會大大降低。根據《中國分省企業經營環境指數2017年報告》的調查，中國西部內陸地區的市場化程度明顯低于東部沿海地區的市場化程度，甚至經濟發展較好的湖北等省份在行政管理、法制環境等多個子指標中都處于全國中下水平，地方政府對企業日常經營的不當干預依舊嚴重，亂檢查、亂收費等現象仍然屢見不鮮，影響了市場主體的活力和創造力，導致了一部分民營企業選擇“用腳投票”。根據2017年我國民營企業500強名單，沿海自貿試驗區所在的省份均占有37家民營500強企業，其中浙江省和廣東省分別占有120家和60家民營500強企業，而內陸自貿試驗區所在省份均僅有11.8家民營500強企業，數量最多的湖北省僅有19家，其他省份更少。

（二）對外開放水平不高

由于受到地理位置、營商環境、基礎建設等因素的影響，我國內陸地區對外開放水平仍然較低，開放廣度和深度與沿海地區相比仍然存在一定的差距。以外貿進出口總值為例，自貿試驗區所在的內陸地區該值的平均水平顯著低于沿海地區2.99萬億的平均水平，與浙江、廣東等地區的差距更大。從引進外資的角度來看，內陸自貿試驗區對于引進外資的拉動力量不大，新增注冊企業主要仍為內資企業。陜西自貿區地處我國“一帶一路”的重要節點，是我國西北地區唯一的自由貿易試驗區，自成立以來新增外資企業僅占總新增企業數量的1.14%，而2017年上半年，上海自貿區引進外資總額占到浦東新區全區九成。可以得知，內陸地區對外開放的天然劣勢還沒有從根本上得到有效改善。

（三）物流發展水平有待提升，物流成本依舊偏高

就超過1 000公里的長距離運輸而言，普通公路貨物的平均運輸成本是鐵路的30～40倍，是航空運輸的5～6倍。目前，在內陸很多地區，公路貨運量所占貨運總量的比重較高，以四川省為例，2015年公路貨運量占全省貨運總量的比重達到91.4%，高出全國平均水平16.3個百分點，鐵路、水運貨運量所占的比重較低，物流運輸結構不合理。內陸地區既不靠海也不沿邊，鐵路運輸無法與水運、海運等其他方式充分聯動，中轉環節費時費錢，在成本上和時間上的劣勢很難克服。內陸地區物流成本長期居高不下，為接收國際國內產業轉移帶來了障礙。雖然中歐班列伴隨著“一帶一路”建設的不斷深入而迅速發展，將我國內陸地區的絕大多數省份與亞歐國際大通道連接，在一定程度上彌補了內陸地區的物流短板，提升了內陸地區對外開放的水平，但是總體來看，陸上鐵路運輸依然存在各類問題，如開行線路嚴重重復導致的低效競爭和資源浪費，既造成鐵路運力的浪費，也使得對外談判鐵路運價難度增加，目前有超過50%以上的中歐班列運營企業處于虧損狀態。另一方面，中歐班列盡管已運行多年，但由于途徑國家較多，依然面臨著較為繁瑣的通關和檢疫手續，大大影響了通行效率。上述問題如不解決，國際物流鐵路運輸價格則難以有明顯降低，不僅影響內陸自貿試驗區的投資效率，還將大大提高內陸地區承接外部產業轉移的風險，有損內陸自貿試驗區今后的健康發展。

（四）管理有待進一步完善

自貿試驗區作為改革“試驗田”和創新高地，雖然有一定的改革自主權，但受其所依托的區域地理位置和經濟發展水平限制，導致了一些政策和管理上的問題。如缺乏強有力的統籌體系，容易出現“政出多門”的現象，相關指導性文件和政策出臺不同步、不配套、難集成，導致內陸自貿區較多創新性的舉措缺乏法律依據而難以開展。有些地方政府在方案制定和政策安排方面過于“貪大求全”，希望通過一次建設就解決所有的問題，反而帶來了新的問題;有的片區仍然存在“等靠要”思想，寄希望于中央和地方持續給予政策傾斜，主動擔當意識不強;有的片區不注重調查實踐，斥巨資建設的硬件或平臺卻無法滿足企業的實際需求。

五、內陸自由貿易港進一步發展的建議

我國西部地區在“一帶一路”建設中具有獨特的區位優勢，并已在自由貿易試驗區建設實踐中積累了豐富的對外開放經驗，完全有條件能建設好自由貿易港。但是，內陸自貿港的建設并不是一蹴而就的，是一個長期、系統的過程，要在自由貿易試驗區的基礎上，對標國際先進開放水平，看齊國際最高開放標準，適度放松各類監管，提供優惠政策，促進貿易投資便利化和要素自由流動，以服務國家重大戰略為目標，以制度創新為核心，以推進貿易便利化為主導，以陸空相聯、綠色發展為突出特色，在投資、貿易、金融、物流、人流、稅收優惠等方面不斷尋求突破，有步驟、分階段建設具有中國特色的“內陸自由貿易港”。

（一）轉變政府職能，提升政府治理能力

當地政府應將內陸自由貿易港建設成為提升政府治理能力的先行區：區內進一步精簡審批事項和環節，深化分類綜合執法改革，建立高效的跨部門許可辦理和協同監管機制。加快構建以企業和市場真實需求為導向、信息科技技術為支撐的“互聯網+政務服務”體系。探索建設市場主體信用等級標準體系和中小企業信用評級體系，降低市場摩擦成本，提高市場交易效率，在區內建立更加靈活的貨物流動監管機制，根據保稅貨物、口岸貨物等各種貨物的不同情況，將 “一票一報”改為“多票一報”的集中申報模式，積極落實“雙隨機、一公開”的監管改革要求，不斷擴大企業申報自主權和靈活度。利用信息化手段，對保稅貨物實施“聯網監管、動態管理、工單核銷、實時核注”的創新監管模式，精簡備案核銷單證、手續和環節，推進作業的“無人化”和“智能化”。通過轉變政府職能，建立起符合現代市場經濟運行規則的自由貿易港現代化治理體系。

（二）加強資源配置能力建設

按照自由貿易港區產業功能定位，加快區域開發，加大招商引資力度，重視企業服務，營造一流的營商環境。在條件允許的情況下，引進國際高水平的自由貿易港區開放運營機構，合作或者合資開展運營管理，直接提升區域管理和開發開放的國際化水平。對入區企業，以創新為驅動，進一步簡化對入區企業的監管，通過獎優罰劣實現優者更優，支持企業參與全球協同研發、開放創新，實現國際合作和推進產業生態圈向高端價值鏈升級的良性互動。建立國際化、高標準的投資貿易規則體系以及公平公正的執法與司法體系，推行“一窗受理、一表申報”的審批新模式，實現“一口受理、并聯審批、多證合一、多項聯辦”的辦理新效率，讓企業辦理行政審批“最多跑一次”，加快建設法治化、國際化、便利化的營商環境以及邊界明晰、權責一致、分工科學、運轉高效的管理機制，建立亞洲領先甚至國際一流的高水平便利化自由貿易港，打造內陸開放經濟高地。探索建立新型海關地方監管體制——直接監管獨立型模式，對進出的貨物、交通工具及人員活動實施方便有效的監督和管理，實現“一線放開，二線管住，區內自由”的法律和監管體系，實現境外、海關特殊監管區域、境內非特殊監管區域之間人、財、物充分流動的全方位對外開放格局。

（三）探索離岸貿易和離岸金融服務

在當前，內陸自由貿易港首先應該大力吸引轉口貿易，不斷地集聚商品物流以及供應鏈企業，但是發展本地貿易、轉口貿易并不是自由貿易港的終點，離岸貿易和離岸金融才是自由貿易港的最終發展方向。在全球互聯網產業發展日新月異的今天，物理距離已經不再是問題，內陸地區完全有條件彎道超車迅速發展離岸貿易。離岸貿易的意義在于其帶來的信息和數據流，這是產業生態圈價值鏈的高端發展方向。同時，在宏觀審慎管理原則和風險可控的前提下，內陸自由貿易港區完全有條件率先試驗，實現貿易結算資金自由收付制度。建議內陸自由貿易港區內允許各類金融機構以自由貿易港區相關業務為載體，加大跨境人民幣的使用，為實體經濟提供更多國際化金融服務和風險管理工具，為企業向價值鏈高端躍升提供全流程資金支持，同時，探索在自由貿易港區內實現離岸金融服務，特別是面向中東歐地區的離岸金融服務。

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（責任編輯：易曉艷）