基層干部“為官不為”現象研究

王偉業

摘 要：在當前中央強力反腐和推進國家治理能力現代化的背景下，基層政府干部的行政效能問題引發社會各界關注?；谥醒爰o委國家監委網站公開的350個“為官不為”典型案例，研究發現履職不力、缺乏擔當是基層干部“為官不為”的主要表現形態，扶貧、拆遷和環保等領域是基層干部“為官不為”現象發生的集中區域?；鶎痈刹俊盀楣俨粸椤爆F象產生的原因主要包括自身主觀意愿不積極、考核激勵制度不完善和監督問責機制不健全。應該從增強個人修養、優化考核激勵以及完善監督問責三個方面對“為官不為”現象進行規制。

關鍵詞：基層干部;為官不為;案例分析

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）03-0073-07

一、問題提出與文獻回顧

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視黨風廉政建設，大力懲治腐敗，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展[1]，中國政府官員的紀律性和廉潔度有了明顯提升。然而，在全黨上下糾正“四風”取得重大成效，政府治理能力現代化不斷推進的同時，形式主義、官僚主義在一定程度上仍然存在，“為官不為”現象暗地滋生[2]。有調查顯示，71.7%的受訪者在與干部打交道辦事時經常有“為官不為”的切身體驗，七成以上的受訪者認為基層干部最容易出現“為官不為”現象，“為官不為”現象更多地發生在“縣級部門”（47.1%），其次是“鄉鎮部門”（23.5%）。[3]可見，從主觀感知角度來說，多數民眾對基層干部的行政效能問題仍頗有微詞。

基層干部作為中央和上級政府政策的具體落實者，其履職效能將直接影響到基層社會治理的成效。基層干部“為官不為”現象的滋生與蔓延，不僅損害公權力的合法性，也阻礙國家治理能力現代化的推進。因此，對基層干部“為官不為”現象進行全面剖析并提出相關治理對策，具有十分重要的現實意義和戰略價值。

近年來，學界針對官員“為官不為”現象的研究較為豐富。在“為官不為”的表現形態上，金太軍、張健榮將“為官不為”區分為畏首畏尾、不敢為的怕政，能拖則拖、不肯為的懶政以及疏于研學、不會為的怠政三種表征;[4]石學峰則將“為官不為”分為碌碌無為“庸”、敷衍了事“懶”、不敢擔當“避”和消極怠工“散”四種形態。[5]

在“為官不為”現象的成因上，學者們從不同角度進行了諸多討論，進行文獻梳理后可分為主觀性原因和客觀性原因。主觀性原因關注行政主體的心理狀態，何麗君指出黨員干部思想作風不端正、理想信念動搖、宗旨意識淡薄、革命意識衰退是導致“為官不為”根本原因[6];也有學者指出公共行政和職業道德精神的缺乏[7]和傳統中庸處世之道的影響[7]也是基層官員庸政、懶政的主要原因;客觀性原因主要聚焦于社會環境和制度建設，認為“為官不為”的滋生歸咎于社會轉型期異化的社會關系導致的市場交易泛化與裙帶關系盛行[8]，以及公務員選拔任用、行政問責、績效考核等機制和制度的不健全[9]。

組織學研究指出，在當前的政府層級治理結構下，由于政策制定和執行之間的分離，基層政府官員的日常工作具有一定的彈性和可操作空間，[10]這給一些基層政府官員的不作為、懶政怠政等行為提供了機會;從規避風險的角度出發，有學者發現，近年來政府官員的行為發生了很大變化，從之前的“邀功”[11]、共謀[12]發展到現在的避責、不作為。這種現象出現的原因是風險社會下，權責分立和問責力度加強，基層官員不得不采取避責策略來規避風險。[13]

在“為官不為”的規制上，龔晨提出應當建立“想為—能為—敢為”的長效機制[14]。徐昌明從傳統行政文化角度出發，提出應當強化自律意識，弘揚儒家經世致用思想，吸收古代法家思想，強化制度約束，清除傳統文化糟粕。[15]也有學者認為政府應該明確公務員權責清單，完善績效考核指標體系和激勵制度安排，建立健全問責機制等。[16]

上述文獻為本研究奠定了堅實基礎。但梳理文獻不難發現，針對基層干部“為官不為”現象，現有研究都比較偏重邏輯推演，缺乏實證和案例分析。本文選取了中央紀委國家監委網站公開的350個形式主義、官僚主義、不作為等“為官不為”典型案例，試圖對當前基層干部“為官不為”現象進行一個簡單的描述分析，并探究其成因，提出相應的對策建議。

二、基層干部“為官不為”現象的特征

目前，學界對“為官不為”的內涵界定豐富多樣。在參考中華人民共和國公務員行政級別和盧漢橋等的定義基礎上，本文將“基層干部‘為官不為’”定義為縣鄉兩級和群眾自治組織的正、副職領導干部，在負有法定義務的職責范圍內不能及時、有效履行職責的不作為行為。[17]

腐敗或廉政研究存在數據難以獲得以及公開數據不連續等困難，而追蹤某家媒體長時間的報道可以在一定程度上克服數據的碎片化和斷缺[18]。中央紀委國家監委網站作為綜合性黨務政務門戶網站，其發布的資料具有及時性、權威性和系統性，這為我們提供了難得的數據來源。根據先前的定義，我們在中央紀委國家監委網站搜索“為官不為”“不作為”“形式主義”“官僚主義”等關鍵詞，通過整理和篩選，選取了350個典型案例（觀測時間截至2018年12月31日），這些典型案例的發布時間從2013年至2018年，案例范圍遍及全國22個省（區、市）和多個城市。樣本具體描述統計結果見表1和表2。

需要說明的是，由于這些案例信息只是通過媒體報道來獲取，既沒有進行科學抽樣，也無法涵蓋所有的“為官不為”行為。但不可否認的是，這些案例具有一定的代表性，可以在一定程度上反映當前“為官不為”現象的表現形態和發生領域。從表1可以看出，在“為官不為”的表現形態上，“履職不力，缺乏擔當”占據了大多數。

“履職不力，缺乏擔當”的主要表現：基層干部不按照規定程序辦事;對分管部門監管不力;作風漂浮，不認真調研和了解情況，導致違規事件的發生等。例如，吉林省四平市鐵西區平西鄉原副鄉長杜國民、民政助理張文海未認真調查核實致使他人違規領取低保金問題。根據中央紀委國家監委網站報道，2015年至2016年，張文海在負責低保年度核查時，沒有認真核實低保申報信息，沒有入戶走訪調查，時任分管領導杜國民對該項工作部署不力、失察失管，致使不符合條件的2名村民違規領取低保補助金1.07萬元。[19]

“弄虛作假、懶政怠政”主要體現：基層干部工作不實，例如紀律作風集中整頓活動心得體會材料照抄;向上級虛報、謊報基層情況，甚至騙取財政資金等。例如，重慶市開州區厚壩鎮食藥監辦主任萬小紅在脫貧攻堅結對幫扶工作中弄虛作假問題。2017年3月至7月，萬小紅在對石龍村群眾涂某開展結對幫扶工作過程中，未細致了解涂某的家庭情況及經濟狀況，為應付上級檢查，在涂某不知情的情況下，萬小紅憑自己主觀臆想填寫扶貧檔案，在《貧困戶入戶調查登記表》《貧困戶2017年收入規劃表》《貧困戶2017年收入確認表》上擅自代涂某簽名并按下指印，導致扶貧檔案內容與實際情況嚴重不符。[20]

“消極應對，推諉扯皮”主要體現為基層干部事業心和責任感嚴重缺失，對群眾關心的問題懶散拖，辦事效率低，不及時呼應群眾需求。例如廈門市思明區筼筜街道嶼后西社區聯絡員郭珣辦事拖拉等問題。2017年8月，嶼后西社區戶籍居民劉某向嶼后西社區提交廈門市重度殘疾人居家護理補貼申請材料，并于9月補交有關證明材料。但郭珣在接收材料后未及時處理，直到2018年4月，才將劉某的材料上報街道審核，導致劉某7個月的護理補貼延遲發放，嚴重影響申請人權益。在此期間，劉某親屬多次向社區反映，都沒有得到及時處理。[21]

表2報告了“為官不為”現象的發生領域，可以看出，“為官不為”現象已經滲透到社會治理的多個領域。其中，扶貧領域尤甚，占據了36.6%。當前，扶貧開發已經進入攻堅階段，越來越多的扶貧資金進入基層，為貧困群眾脫貧致富提供了堅實基礎。但與此同時，個別基層部門和干部，對扶貧數據和信息審核把關不嚴，對扶貧項目監管不力，甚至違規確定貧困戶，弄虛作假，以權謀私，欺騙上級，將自己列為貧困戶，騙取扶貧資金。脫貧工作是政治任務、民生工程，這一領域的“為官不為”應該引起我們的高度重視。除了扶貧，拆遷、危房改造等領域的“為官不為”現象也應當引起我們的重視。當前我國正構建服務型政府，政府應當履行好公共服務和社會管理職能，加強自身改革和建設，切實維護社會公正和社會秩序。

三、基層干部“為官不為”現象產生的成因

（一）基層干部自身原因

干部的不作為可以分為客觀性不作為和主觀性不作為，前者是能力問題，后者是態度問題。[22]從客觀性角度來看，當前國家正推進治理體系和治理能力現代化，這對基層干部的履職能力提出了新的需求。在新形勢下，部分基層干部由于自身能力的欠缺，疏于研習，執政理念和能力與實踐脫節，對政策的理解和執行存在偏差，出現“本領恐慌”，無法適應新形勢，不能為、不會為。

但當前“為官不為”現象背后更多的是主觀性原因。十八大之后，中央開展強力反腐。在從嚴治黨的大背景下，某些基層干部將“為官不為”作為擋箭牌，甚至喊出“為官不易”“官不聊生”等奇談怪論。在委托—代理模式下，基層政府是中央政策目標的具體執行者，政府官員應當追求公共利益，全心全意為人民服務;但從公共選擇理論看來，政府官員是能夠進行收益—成本計算的“理性經濟人”，傾向于追求自身利益而不是公共利益。[23]這兩者之間存在著一系列矛盾，導致很多基層干部在工作中采用“變通”“選擇性應付”[24]等行為策略，降低了行政效能，很容易出現典型案例中所通報的監管不嚴、履職不力、失職失責等“為官不為”現象。

（二）考核、激勵制度的不完善

組織學研究認為，組織激勵可以在很大程度上解釋人和組織的行為。[25]政府作為一個正式組織，對基層干部最大、最現實的激勵莫過于職位晉升與物質激勵。基層工作條件較為艱苦，待遇一般，隨著近年來社會經濟的快速發展，基層干部的薪資待遇已經跟不上經濟增長的步伐，這使得很多基層干部內心不平衡;在中央強力反腐的背景下，很多官員的特權和福利被取消，一些基層干部出現“權力瘦身”后的“相對剝奪感”[4]，“不求有功但求無過”的“太平官”思想彌漫。很多基層干部由于年齡、能力的限制，遭遇“職業天花板”，自知升遷、漲薪無望，干脆選擇消極不作為。

在政績考核方面，近年來呈現出從明確激勵到弱激勵的轉變。過去我國對于官員的政績考核偏向GDP的考核監督。GDP的指標容易量化，激勵報酬體系明確，各地干部官員積極性高漲，出現一場場“政治錦標賽”[26]。但在新的政治生態下，政府不僅關注經濟增長，也更加關注民生、環保等領域，但這些領域的考核指標體系和成果很難量化，這使得對基層干部的激勵大大減弱，“為官不為”成為官員的一種理性選擇。從我們的案例中也不難看出，“為官不為”現象更多地集中在民生、環保領域。

（三）監督、問責機制的不健全

首先，在當前大力反腐的背景下，中央出臺各種政策、法規，建立了巡視制度，旨在凈化官場生態，正本清源。但是在嚴厲的制度制約下，基層干部的工作積極性卻進一步降低，很多基層干部害怕犯錯、不敢做事，畏首畏尾不敢為。

其次，問責懲戒機制不完善，問責滯后、力度軟化。本研究的案例分析發現，對于基層干部“為官不為”的懲處，大多數為警告處分或嚴重警告處分，較少有撤職處分和開除黨籍處分;處罰滯后，很多官員都是在“為官不為”行為幾年之后才被問責，例如，沈陽市于洪區沙嶺街道辦事處主任安海，2011年至2012年，在沙坨子村土地征收補償工作中管理不力，對有關地塊勘測工作情況掌握不全面、數據不清楚，未按照規定標準進行補償，造成國家損失271.7萬元。[27]但這位干部直到2015年才被遼寧省紀委問責。問責機制的不完善給一些基層干部的“為官不為”提供了可乘之機。

最后，我國政府工作人員都有編制，工作具有“鐵飯碗”的性質。雖然上世紀90年代的下崗潮使得國企工人的“鐵飯碗”被打破，但是由于公務員從事的是需要一定穩定性的國家行政管理工作，這種工作的性質決定了其人員流動性不能太大，因此公務員編制被保留了下來。公務員擁有較好的社會保障和較高的社會地位，基本不受外部勞動力市場的沖擊。穩定、流動性較小的工作性質使得“只要不犯錯，就能熬成婆”等消極思想充斥在基層干部隊伍之中，嚴重制約了工作人員的工作積極性，助長了“為官不為”的風氣。

四、基層政府官員“為官不為”現象的規制

（一）增強個人修養

當前基層干部“為官不為”主要是主觀性的，即態度問題。為此，應當端正基層干部工作態度，切實解決干部思想上“貧血”、精神上“缺鈣”、行動上“乏力”的問題，加強思想教育，提升基層干部的職業精神，重塑理想信念，同時加強技能和業務培訓，以適應新時代治國理政的需求。

首先，要加強黨性教育，嚴格遵循黨章要求，提高黨員干部的核心價值和行政倫理規范，增強“四個意識”，堅定“四個自信”;其次，要培育公務員的理性精神，增強為社會公眾服務的信念，強化法治意識和規則意識，在日常工作中要避免人情、關系等非理性因素的干擾，更多地關注基層干部個體的心理成長和心理平衡，將公共精神、行政文化要求內化為基層干部的自覺行為;[28]最后，要提高基層干部再學習能力與積極性，可以強化一些專業知識和業務的培訓以提高其治國理政能力，增強一些基層干部對新興科技事物，例如社交媒體、大數據等的適應能力。[29]

（二）優化考核激勵

完善基層干部考核和激勵機制是我國人事制度向現代公務員制度轉變的必由之路。為此應當調整基層干部考核內容和方法，改變不合理的干部考核測評方式。首先，調整考核導向，改變基層干部“唯GDP論”的思維定式，改革傳統政績觀，積極引導基層干部在民生、環保等領域有作為;其次，規范考核體系，確立科學、有效的考核評價機制，明確“為”與“不為”的界限，減少個人主觀意志的影響，注重對實際成績的考評，結合各機關部門情況，考評主體適當引入其直接服務對象來提升信度和效度，從而準確、有效地體現考核的導向作用[4]。

在職位晉升上，應當注重對績效考核結果的應用，獎罰并施，同時運用正面激勵和問責機制。對敢作敢為、有所作為的官員應增強正面激勵，而對于消極不作為的官員，應強化問責機制[4]。此外，應當改革公務員薪酬制度，參照國民經濟現狀、物價指數等因素及時調整公務員的工資水平，使個人薪酬與能力和貢獻掛鉤，為基層公務員和各級官員提供與市場上勞動水平相當的合理薪酬和保障，激發其主動為民服務的意識，積極作為。

（三）完善監督問責

首先，應當建立“四張清單”制度，明確基層政府權力、責任、服務和效能的范圍，構建電子政務系統，暢通上下級溝通機制，強化內部監督，在監督腐敗行為的同時，也要加強對隱性的“為官不為”行為的監督;其次，應當通過門戶網站等載體，加強外部監督，充分發揮互聯網優勢，建立政務信息公開機制，推進陽光行政，讓權力在陽光下運行;最后，加強民眾和輿論監督，通過各種信息傳播媒介監督權力的行使。

2015年6月中共中央政治局審議通過了《關于推進領導干部能上能下的若干規定（試行）》，2018年5月中共中央辦公廳又印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，這對基層干部的能力和責任提出了新的要求。為此，應當認真貫徹落實文件精神，完善“為官不為”的問責機制，加大追責力度，構建全面、開放的問責體系，努力將公眾、社會、輿論監督有機地嵌入問責過程。但是也要注意外部監督的范圍和權限，在監督基層干部的同時也要保障其基本權益，注重其隱私和自由生活空間。應當完善相關法律法規，在保持一定比例崗位的穩定性的同時，以加強競爭的方式讓公職人員隊伍積極有為，充滿活力，[22]可以在某些技術崗位實行聘任制，探索建立干部“能上又能下”的機制，完善對領導干部的考核和淘汰機制。例如，陜西安康市石泉縣的“干部退回制度”[30]。該制度針對黨員干部廉而不勤、廉而不為、慵懶散漫等問題，將不合格（不作為、慢作為、亂作為）的干部下放到貧困村進行實踐鍛煉，引發了人們的關注。

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責任編校? ? 王學青