以法治思維和法治方式完善學校安全事故處理機制

李雯

摘要教育部等五部門《關于完善安全事故處理機制 維護學校教育教學秩序的意見》的出臺，是落實依法治教精神的必然要求和選擇，其在內(nèi)容上體現(xiàn)出強化依法治理、堅持問題導向、注重實踐落實三個特點。精準聚焦學校安全工作實踐中長期存在的安全事故處理糾紛調(diào)解機制和“校鬧”行為等“老大難”問題，成為最突出的亮點和最重要的貢獻。落實《意見》需要加強思想認識，強化探索實踐，加強部門間的密切合作。

關鍵詞學校安全事故；學生安全管理；依法治教；法治思維；法治方式；“校鬧”；安全事故處理機制

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2019）12-0046-03

安全工作是學校辦學正常運轉的基礎和必須守住的底線，也是最重要的工作之一。2019年7月26日，教育部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部五部門聯(lián)合發(fā)布《關于完善安全事故處理機制 維護學校教育教學秩序的意見》（以下簡稱《意見》），針對當前學校安全事故處理實踐中的主要問題和突出障礙，通過五部門的有機聯(lián)動和綜合施策，系統(tǒng)設計、明確部署，確保學校安全事故處理機制的完善。在當前背景下，《意見》的出臺有著怎樣的重要意義，如何深入理解其內(nèi)容要點并在實踐中深入貫徹落實？筆者有幸參與了《意見》出臺前后的相關調(diào)查、研究與宣講工作，現(xiàn)將結合研究實踐對上述問題進行簡要分析。

從內(nèi)容構成來講，學校安全工作包括常規(guī)預防和安全事故處理兩個部分。就工作體量而言，安全事故處理在學校安全工作總量中所占比例并不高，但因為事故產(chǎn)生的不良后果與多種影響，以及在事故處理過程中面臨情況的復雜多變與多重挑戰(zhàn)，使其一直成為學校工作中困難最多、風險最大的工作。做好安全事故處理工作關鍵有兩點：一是快速應對，二是有效應對。但在學校管理實踐中，安全事故處理往往拖延遲緩、效率低下，導致學生的安全健康、教師的基本尊嚴、學校的正常教育教學秩序得不到保障。究其原因，很大程度上是由于學校安全事故處理機制不健全。

近年來，國家層面的政策設計和工作部署都非常重視以法治思維和法治方式健全學校安全事故處理機制。2017年4月28日，國務院辦公廳發(fā)布《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》（國辦發(fā)〔2017〕35號），其指導思想是“運用法治思維和法治方式推進綜合改革、破解關鍵問題，建立科學系統(tǒng)、切實有效的學校安全風險防控體系，營造良好教育環(huán)境和社會環(huán)境，為學生健康成長、全面發(fā)展提供保障”，文件還基于指導思想對于如何完善學校安全事故處理和風險化解機制提出了明確要求。2019年，教育部在34項年度重點工作中把“全面推進依法治教”列入其中；在工作措施中明確指出要“探索依法治理‘校鬧’機制，完善學校安全事故應急處理機制，健全學校依法辦學法律服務與保障體制”。在2019年2月28日召開的全國學校安全工作電視電話會議上，陳寶生部長又對此進行了強調(diào)。

正是基于上述背景，《意見》的出臺有著切實的針對性和重要意義。它聚焦當前學校安全事故處理的主要問題和突出障礙，堅持問題導向，注重系統(tǒng)設計，強調(diào)務實高效，從價值取向、工作思路到具體措施等各個層面，對于如何完善安全事故處理機制、維護學校教育教學秩序作出了系統(tǒng)細致的規(guī)定，旨在構建“依法依規(guī)、客觀公正、多元參與、部門協(xié)作”的工作格局。

通觀《意見》全文，內(nèi)容包括健全學校安全事故預防與處置機制、依法處理學校安全事故糾紛、及時處置和依法打擊“校鬧”行為、建立多部門協(xié)調(diào)配合工作機制四個部分，體現(xiàn)出三個突出特點。

1. 強化依法治理：法治思維和法治方式貫串始終

健全學校安全事故處理機制，其關鍵是依法治理，特別是要在認識問題和解決問題全過程中強化法治思維和法治方式。在《意見》中，法治思維和法治方式貫串始終，主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，從文件發(fā)布主體看，《意見》由教育部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布，整合了最高層面、最具權威的法治部門的專業(yè)資源和強大力量，系統(tǒng)全面、深入細致地完善和重構了學校安全事故處理機制。

第二，從文件制定依據(jù)看，《意見》在開篇就開宗明義地強調(diào)依法依規(guī)，“根據(jù)教育法、治安管理處罰法、刑法等法律法規(guī)和《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》等有關規(guī)定”制定各部分的具體內(nèi)容，其內(nèi)容建立在堅實的法律法規(guī)基礎之上。

第三，從文件具體內(nèi)容看，《意見》四個主要部分都一以貫之地強調(diào)法治的理念、措施和方法。如在《意見》第一部分“健全學校安全事故預防與處置機制”中，強調(diào)各級教育部門要依法履行職責，要依法加強對學校安全工作的督導、檢查、配合和指導；強調(diào)各級學校要積極引導以法治方式處理糾紛，要關心和保障受害人、監(jiān)護人和近親屬的知情權和合法權益；強調(diào)司法行政機關應當組織法律機構依法為符合條件的學校安全事故受傷害者提供法律援助。在《意見》第二部分“依法處理學校安全事故糾紛”中，則從健全事故糾紛協(xié)商機制、建立事故糾紛調(diào)解制度、依法裁決事故侵權責任以及杜絕不顧法律原則的“花錢買平安”四個角度，全面闡述和明確了到底如何“依法處置”。

在《意見》第三部分“及時處置、依法打擊‘校鬧’行為”中，不僅明確界定了“校鬧”的內(nèi)涵和外延，而且明確列舉了八種常見的“校鬧”行為，此外還從三個角度系統(tǒng)規(guī)定和明確了到底如何及時處置、依法打擊“校鬧”：一是及時制止“校鬧”行為，二是依法懲處“校鬧”人員，三是嚴厲打擊涉及“校鬧”的違法犯罪行為。在《意見》第四部分“建立多部門協(xié)調(diào)配合工作機制”中，特別強調(diào)教育部門要會同公安機關共同指導學校建立風險防控體系，強調(diào)營造依法解決學校安全事故糾紛的良好社會氛圍。

2. 堅持問題導向：系統(tǒng)建構與重點突破相輔相成

作為第一個由教育部門與法治部門聯(lián)合發(fā)布的專門針對學校安全事故處理機制完善進行規(guī)定的文件，《意見》圍繞學校安全事故處理機制的完善，特別是學校安全事故處理中的實踐難題，一方面對不同部門、不同層面的工作進行了系統(tǒng)部署，另一方面聚焦當前學校安全事故處理中的主要問題和突出障礙尋求重點突破，將全面部署和重點突破有機結合起來。

首先，《意見》不是孤立地分析和部署學校安全事故處理機制的完善，而是將其放置于學校安全工作的全局來對待。如《意見》第一部分首先分析設計了如何健全學校安全事故預防與處置機制，把安全事故預防和處置有機結合起來。同時《意見》還把學校安全工作的全局推進放置于我國當前推進依法辦學的教育改革與發(fā)展實踐之中，如在開篇就明確提出旨在“貫徹落實全國教育大會精神”，致力于“形成依法依規(guī)、客觀公正、多元參與、部門協(xié)作的工作格局”，最終達到“為學校（含幼兒園）辦學安全托底，解決學校后顧之憂，維護教師和學校應有的尊嚴，保護學生生命安全”的終極目標。

其次，針對學校安全事故處理機制的完善，《意見》精準聚焦學校安全工作實踐中長期存在的兩個“老大難”問題，一是學校安全事故處理糾紛調(diào)解機制，二是“校鬧”行為，并以跨部門聯(lián)動方式尋求難題的突破。這樣的聚焦也成為《意見》最突出的亮點和最重要的貢獻。

3. 注重實踐落實：明確責任主體與細化工作要求齊頭并進

《意見》在完善學校安全事故處理機制時明確建立了兩個重要支撐：一是明確了與學校安全事故處理機制有關的不同部門、不同責任主體的具體工作責任和措施，明確列出教育行政部門、學校、公安部、司法部、人民檢察院、人民法院這些相關部門的工作職責要求；二是細化了不同責任主體履行職責的具體工作措施及要求。由此解決了在學校安全事故處理中各項工作“誰來做”、具體“做什么”、實際“如何做”等重要現(xiàn)實問題，形成了跨部門、多主體工作職責無縫對接、功能發(fā)揮優(yōu)勢互補的良好格局。

比如：在第二部分“依法處理學校安全事故糾紛”中，首先對于學校如何開展事故處理協(xié)商、如何建立事故糾紛調(diào)解組織進行了操作層面的明確規(guī)定，其次對于學校如何劃分侵權責任作出具體規(guī)定，最后明確提出“杜絕不顧法律原則的‘花錢買平安’”的務實、接地氣的規(guī)定。再如：在第三部分“及時處置、依法打擊‘校鬧’行為”中，首先明確規(guī)定了學校和公安部門在及時制止“校鬧”行為中的工作職責和具體要求；其次通過細致梳理，明確列出違反治安管理規(guī)定、影響學校正常教育教學秩序的八種“校鬧”行為清單，對“校鬧”行為進行了實踐層面的界定；最后通過明確規(guī)定教育部門、公安機關、人民檢察院、人民法院等部門在實際操作層面的工作任務和履職要求，來真正落實嚴厲打擊涉及違法的“校鬧”行為。

1. 通過大力宣傳和主題培訓深化認識

在學校安全工作實踐中落實《意見》的基礎，是深化相關部門和全社會的認識，關鍵是對《意見》進行系統(tǒng)學習和透徹理解。一是在全社會范圍內(nèi)加強對《意見》的廣泛宣傳和全面解讀，讓社會各界全面了解和深入理解《意見》出臺的意義、內(nèi)容及落實要點，營造全社會高度重視依法解決學校安全事故處理的良好氛圍；二是在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等四個部門內(nèi)部進行大力宣傳和推進，促進其對《意見》的理解和認同；三是在教育部門開展針對教育行政干部、校長、教師的主題培訓，并通過家長學校、家長會、學校開放日等方式對家長進行主題培訓，讓不同利益相關者都了解《意見》內(nèi)容和落實要點。

2. 通過崗位履職和實踐研究總結規(guī)律

要想真正落實《意見》內(nèi)容并發(fā)揮其作用，需要在實踐中不斷探索和總結提煉。一方面，教育行政部門、學校、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等部門的基層組織機構都要在各自領域履行職責，發(fā)揮作用，積極開展扎實的實踐探索，依據(jù)和應用《意見》的內(nèi)容處理學校安全事故；另一方面，教育行政部門、學校、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等部門的基層組織機構，尤其是教育部門，在工作實踐中要加強實踐案例研究，積累實踐工作經(jīng)驗，總結依法處理學校安全事故的規(guī)律。

3. 通過密切合作和綜合治理鞏固成效

《意見》由五部門聯(lián)合發(fā)布，旨在形成五部門齊抓共管、綜合治理的良好工作格局?！兑庖姟钒l(fā)布后，五部門依然要密切合作，共同推進以跨部門綜合治理破解學校安全事故處理難題的實踐探索。首先，各部門在具體工作實踐過程中，要堅持按照《意見》的內(nèi)容和要求，不懈怠、不推諉、高水準地進行崗位履職；其次，各部門在具體工作實踐中要加強溝通、密切聯(lián)系、精誠合作，及時高效地解決問題；最后，各部門可以定期聯(lián)合組織開展學校安全事故處理機制完善專題研討會，交流和總結工作經(jīng)驗，探索和破解實踐問題。

（編輯？王淑清）