北歐國家高福利的背后支撐

張春龍

社會保障是民生安全網(wǎng)、社會穩(wěn)定器，更是人民高品質生活的重要體現(xiàn)之一。由于自然環(huán)境、歷史發(fā)展、民族文化、社會制度、經濟基礎等方面的原因，北歐國家（瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和冰島）的社會保障制度以“高稅收、高福利”而著稱于世，包括英美在內的一些發(fā)達國家都甚是羨慕。透視北歐國家社會保障制度的特征及其產生的經濟、法律、社會基礎，有助于我們認識社會保障制度建設的長期性和漸進性規(guī)律、了解一國社會保障制度的發(fā)展機理、理解社會保障水平與經濟發(fā)展水平之間的關系。

社會保障作為一項基本的公共服務，很大程度上依靠政府的公共財政支出，而政府的財政支出依賴于良好的經濟發(fā)展。因此，社會保障在一定程度上受到經濟發(fā)展的制約。與此同時，與經濟發(fā)展相適應的社會保障制度和社會保障水平，它能起到促進經濟發(fā)展的作用。也就是說，經濟發(fā)展需要與之相適應的社會保障水平，而與之配套的社會保障制度能夠促進經濟的發(fā)展。

北歐國家基本上都屬于高度發(fā)達國家。芬蘭人口僅540萬，但2017年國內生產總值為2518億美元，人均國內生產總值為4.46萬美元，該國的林業(yè)、泥炭資源豐富，已探明儲量約690億立方米，相當于40億噸石油。丹麥人口520多萬，2017年國內生產總值約3248.72億美元，人均國內生產總值約5.52萬美元，該國的農牧漁業(yè)及食品加工業(yè)發(fā)達，有歐洲乳酪市場之稱。應該說，發(fā)達的經濟和豐富的資源成為北歐國家“高福利”的堅強后盾。

北歐國家社會保障體系的建立經歷了一個逐步發(fā)展完善的過程，許多制度的建立和完善經歷了很長的時間，比如丹麥和芬蘭的養(yǎng)老保險制度，自19世紀晚期提出，直到20世紀30年代末才得以通過，其完善更是經歷了一個長時間的過渡。這種由自愿性向義務性過渡、自愿性與義務性相結合的做法，以及滿足基本保障和考慮社會可承受能力的原則，是一種符合實際、不超越現(xiàn)實的循序漸進提高社會保障標準的有效路徑。

北歐國家社會保障制度遵循“公民權利”原則，這是受到國家法律保護的。從保障對象來看，只要是本國的永久居民，在獲得社會保障方面均沒有太大差異，充分體現(xiàn)了平等性。芬蘭明確提出，每一個公民，包括國內原有居民和滿足居住年限等要求的外來居民，都有權利享受相同的社會保障待遇。也就是說，不因種族、階級、階層、性別的不同而區(qū)別對待，高收入者、低收入者以及無收入者均被納入同樣的福利體系之中。正因為這樣，北歐國家的居民無論處于一種什么樣的狀態(tài)（就業(yè)或失業(yè)、有或無勞動能力等），都能獲得良好的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老，能夠過上比較有品質、無后顧之憂的生活。

北歐國家高福利的“統(tǒng)一性”是由一整套社會保障制度支撐的，大到憲法、小到實施細則，基本做到了應有盡有。憲法保障每一個公民的基本權益，而具體的法律明確每一種社會保障項目的目的、原則、標準和實施辦法。比如，丹麥從1891年頒布老年年金補助法開始，1892年和1898年先后建立疾病與健康保險法、工傷與職業(yè)病保險法，1907年、1921年和1950年又分別制定了失業(yè)保險法、殘疾人年金法和家庭津貼法。1977年，丹麥頒布《社會救濟法》，才最終確立了一個較為完備的社會保障體系。

對于高福利，“高稅收”是其重要支撐。在“高福利”免除生活的后顧之憂后，北歐國家的居民普遍享有高標準的生活品質，這成為北歐國家征收高額所得稅但仍然獲得社會廣泛認同和支持的主要原因。根據(jù)經合組織公布的最新數(shù)據(jù)，芬蘭、丹麥稅收收入占其GDP比例超過50%。芬蘭所得稅率從35%至60%不等。在丹麥買車，所需支付的稅費更是高得驚人，增值稅、牌照注冊費等稅費加起來約相當于汽車價格的200%。高稅收是維系北歐國家引以為豪的高福利社會的重要保障，國家的稅收體系給社會保障體系提供良好的經費支持。

政府公務員清廉高效，獲得了國民的高度信任，這是北歐國民支持“高稅收”的另一個重要原因。監(jiān)督世界各國腐敗行為的非政府組織“透明國際”公布2012年全球清廉指數(shù)報告，在176個國家和地區(qū)中，丹麥、芬蘭同列第一，其余三國位列第四、第七、第十一。正是政府的高度廉潔使得人民相信政府，絕大部分人愿意將自己近一半的薪水以稅的形式上交。

社保基金運作機制公開透明是北歐政府廉潔的表現(xiàn)，也是“高稅收、高福利”社會保障制度獲得支持的重要原因。一般來說，社保支出是一國最大的政府支出項目之一，人們對社保的滿意度及自身保障的安全感，往往與社保透明度密切相關。如果社保基金不透明、稅收又高，極易影響社會互信及相關制度、政策的執(zhí)行。一個鮮明的例子就是同樣執(zhí)行高福利制度的南歐諸國，由于制度不透明，富裕階層通過地下經濟逃稅、通過家庭保障來養(yǎng)老的現(xiàn)象普遍，社會公眾對公共機構的信任度很低，導致其福利模式基本破產。可見，只有政府的管理水平提高，透明度增加，加大社保基金的信息披露強度，公開社保基金的管理流程，社會大眾保險繳費遵從度才能有效提高，在此基礎上的社會保障政策才能真正有效運轉。

福利社會如何不養(yǎng)“懶漢”？雖然，政策設計者在制度建立之初就預想到這個問題，且耗費心力地完善福利體系，但從長期實踐效果來看，北歐國家的“高稅收、高福利”產生的消極影響仍客觀存在，不能完全避免。比如，芬蘭的失業(yè)率一直居高不下，高于很多的發(fā)達國家，這與其“高福利”在一定程度上具有“養(yǎng)懶漢”效應是很有關聯(lián)的。其實，為了避免高福利滋生“懶人和不勞而獲者”，提高社會整體效率，芬蘭等北歐國家對社會福利制度建立的原則進行了改革，但總體來看，由于操作難度較大而發(fā)揮效用有限。另外，“高福利”非常依賴國家的經濟發(fā)展，在這些年經濟較為疲軟的時候，社會保障支出也開始有一定壓縮，比如丹麥目前就要求提高養(yǎng)老機構準入條件以控制數(shù)量，減少相關支出。

由此可見，社會保障支出離不開經濟基礎，有必要建立與經濟同步的社會保障調整機制。也就是說，各項社會保障待遇水平的提高必須以經濟增長為條件，否則就會給財政支出造成很大壓力。研究確定社會保障待遇水平需要科學的方法，需要考慮城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)、社會平均工資增長、經濟發(fā)展水平以及財政承受能力、就業(yè)狀況等一系列因素。因此，需要建立社會保障待遇正常調節(jié)機制，通過適時調節(jié)社保待遇水平，使保障水平持續(xù)、有序、合理增長。

（作者系江蘇省社會科學院社會學研究所副所長、研究員，江蘇省社會科學院中特中心特約研究員）

責任編輯：何樂