關于我國農村土地制度改革的討論

徐道林

摘要：農村土地制度不僅影響到土地資源的保護和農業生產的可持續發展，還關系到國民經濟的宏觀運行和行業效率，也關系到農村的政治穩定。在經濟建設過程中，農村土地制度出現了一些問題，損害了農民的權益，不利于農村經濟發展與社會穩定。通過評述農村土地制度改革的觀點，闡述了農村土地制度改革的目標。

關鍵詞：農村土地制度;改革;目標

中國的問題主要是解決農民問題，而土地是農民最基本的生產資料，是農民維持生計的最基本的保障。如何解決好目前已矛盾重重的農村土地制度是保持農村社會穩定、構建和諧社會的關鍵。

一、我國現行農村土地制度存在的問題

2003年3月1日開始實施的《農村土地承包法》反映了中央進一步穩定農村土地承包關系的思想，鞏固了農村家庭聯產承包責任制，被稱之為“新土地革命”。但在土地承包法貫徹和實施過程仍有許多問題和隱患：

（一）農地經營分散，難以形成規模效應

在集體內公平分配土地的要求，必然導致農戶的小規模經營，在土地肥力、位置方面的公平要求，進一步導致了土地的細碎化經營。我國目前是世界上最小的土地經營規模。土地的超小規模經營不利于引進資金和技術，而且單個農戶從市場獲得信息的能力有限，對市場的參與程度較低。也沒有足夠的能力抵御自然災害、技術創新等風險，成為我國傳統農業向現代農業轉變的主要障礙。

（二）塞層組織對農村土地的控制過度

目前法律不能清晰界定權利邊界，這其中最大的問題是在政治關系中處于弱勢地位的農民會受到利益的侵害，而法律本想削弱的“集體”力量卻因現實的政治關系而得到加強。我國的《農村土地承包法》雖然規定30年承包期內不允許進行土地調整，但在實際執行過程中一些鄉村隨意改變土地承包關系，強迫流轉，侵犯了農民的承包經營權;有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，與民爭利，損害了農民的利益;有的強行將農戶的承包地長時間、大面積轉租給企業經營，影響了農民正常的生產生活;有的借土地流轉之名，隨意改變土地農業用途。

（三）農村土地征收失控，致使農民失地、失業、失保

在工業化、城市化和現代化的進程中，農村土地轉化為非農業用地是不可避免的，任何一個國家都要經歷這樣的過程，這種轉化需要服從“公共利益的需要”。然而，我國現階段的土地征收項目早已遠遠超出“公共利益的需要”。“公共目的”的土地征收與商業目的的土地征收混雜在一起，出現了對農村土地征收權的濫用。據審計署對34個高等級公路項目的審計結果顯示，湖北、湖南等14省（區）共21個項目應支付給農民征地補償費51.7億元，其中16.39億元被當地政府及征地拆遷部門截留挪用、長期拖欠或扣減，比例高達31.7%[1]。

二、近期我國農村土地制度改革的思路

目前我國農村實行家庭聯產承包制，就現行農村土地制度如何進行改革，學術界和官方有不同的觀點：

第一種觀點主張農村土地私有制。他們認為現行的農村土地承包責任制是一種不徹底的改革，是平均主義與效率之間妥協的產物。中國目前存在的“三農”問題，根本癥結在于農村土地不屬于農民所有。土地私有化有兩個最主要的標志：一是無限期可繼承的所有權，二是可以自由交易租賃。土地私有化后，政府可以收到可觀的交易稅和財產稅。同時對土地的管理也容易納入到法制化的軌道。

第二種觀點是主張土地國有化。他們認為應廢除土地集體所有制，實行一切土地國有制，賦予農民“永佃權”，農民可以自由地經營、出租、轉讓、人股甚至在國家政策允許的范圍內出售土地[2]。其次，實行土地國有化，強化了國家對土地的宏觀調控權。這個主張雖然充分認識到了土地集體產權性質的弊端，但卻忽視了土地國家所有制的其他后果。

第三種觀點是主張在現行的土地承包法基礎上完善土地承包經營責任制。他們認為農村實行土地私有的條件并不成熟。而且即使實行了土地私有也不可能解決所有的問題。但是現階段農村土地對大多數農民來說，既是從事農業生產的生產資料，又是他們安身立命的基本生存保障。相對于土地的使用效率而言。確保土地對于農民生存的基本保障作用，是農民更為基本的權益，也是現階段整個社會對于農村土地更為基本的要求。

三、我國農村土地制度改革的方向

從目前農村實際情況來看，正在進行的工業化進程加劇了我國土地資源短缺的現象。農村與城市對土地資源的爭奪將會持續較長的一段時間。農村土地制度改革應從減少改革成本、穩定社會出發，將改革目標分為短期、中期和長期目標。

在短期之中不宜進行土地私有化的改革。私有化改革與現行的意識形態相悖。土地私有制并不一定能夠促進土地流轉和提高土地效率。在人地矛盾緊張的環境中，土地私有化可能進一步強化土地的保障和保值功能。使土地流轉困難重重，更談不上規模經營。近期改革應以完善土地承包責任制，依法保障農民土地權利不受侵犯為主。應強化農民的承包權利，制約村社集體的權力，制止土地承包向“集體化”回歸[3]。進一步改革農村的政治體制。擴大農村基層政府權力來源的民意基礎，加強對農村基層政府權力運行的民主監督，打擊腐敗，維護公平。保持農村社會的穩定。使農村社會經濟各方面協調發展。

從長期來看，中國現行的土地承包制度不可能作為一種基礎性的制度，繼續支撐中國農業的長期發展和支持中國的城市化進程。因此在長期之中，政府的政策和立法都必須有根本性突破，從目前明確農民對土地的使用權轉向進一步明確農民對土地的所有權。雖然《土地承包法》明確了今后中國農村土地制度的基本框架，現行的農村土地承包經營權已經非常接近于法律意義上的所有權，但仍有不夠徹底的地方。理論上的研究要加強與實際情況的結合，開展具體的區域性研究，把成功的探索經驗進行推廣學習，逐漸建立更加完善的農村土地制度。

參考文獻：

[1]黨國英.當前中國農村土地制度改革的現狀與問題[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2005，44（4）：8-18.

[2]丁任重，倪英.我國農村土地制度改革問題研究[J].學術研究，2008（1）：80-84.

[3]趙雪峰.我國農村土地制度改革的探討[J].特區經濟，2008（9）：18-20.