WTO補貼規則框架下人民幣匯率的國際法風險

張軍旗

摘要：近十幾年來，以美國為首的西方政界、產業界和學界以WTO補貼規則為據指責中國政府人為壓低人民幣匯率，構成了對中國出口企業的補貼。由于人民幣匯率和均衡匯率本身均處于不斷變化中，并且均衡匯率的認定存在不確定性，人民幣匯率安排是否與出口實績相聯系也存在不確定性，這樣，人民幣匯率安排之下的政府購匯在特定階段具有構成出口補貼的國際法風險，即存在這種可能性，而不必然如此，但絕非像國內主流觀點認為的毫無風險。中國政府可以將“授予利益”和“與出口實績相聯系”的認定作為抗辯的重點環節，因為這兩個環節具有一定舉證上的彈性。

關鍵詞：人民幣匯率WTO出口補貼 國際法風險

DOI：10.16224/j.cnki.cn33-1343/d.2019.03.011

一、引言

近十幾年來，以美國為首的西方政界、產業界和學界以WTO補貼規則為據指責中國政府人為壓低人民幣匯率，構成了對中國出口企業的補貼;同時，以《國際貨幣基金組織協定》（以下簡稱《IMF協定》）及后續解釋性文件為據指責中國政府非法操縱匯率。美國國會兩院提出了幾十項關于人民幣匯率的法案，對中國政府施壓，要求人民幣升值。事實上，自從2005年我國匯率改革至2014年底，人民幣相對美元名義有效匯率已經升值了40.51%，實際有效匯率升值51.04%，之后一直到2015年8月，美元對人民幣匯率一直大體維持在這個水平。2015年8月11日，央行宣布實施人民幣匯率中間價報價制度改革，人民幣對美元的匯率暴跌4.5%，創下1994年以來的最大年度跌幅。直到2016年12月人民幣匯率依舊保持下跌趨勢。從2016年12月開始人民幣匯率重拾升勢，至2018年4月達到階段性高點，接近中間價報價制度改革之前的水平。但隨著中美貿易戰的醞釀和爆發，人民幣匯率再次走向跌勢。雖然美國財政部從未正式將中國認定為匯率操縱國，但美國總統特朗普從競選期間至上臺后多次指責中國政府操縱匯率。總體上來看，問題仍然存在，爭端并未平息，并且不排除未來矛盾激化的可能性。

近十年間，我國學術界對人民幣匯率問題進行了不少研究，包括基于《IMF協定》的研究和基于WTO補貼規則的研究。就后者而言，國內學術界普遍認為，人民幣匯率安排不構成WTO《補貼與反補貼措施協議》（Agreement on Subsidv andCountervailing Measures，以下簡稱“SCM協議”）意義上的違規補貼（以下簡稱“否定論”）。但也有個別學者認為現有人民幣匯率安排構成出口補貼。

要判斷人民幣匯率安排是否構成違規補貼，需先確定違規補貼的標準。不少論述都認為補貼的構成要件有三：（1）政府或任何公共機構提供財政資助，或價格支持或收入支持;（2）授予了利益;（3）具有專向性。但這種“三要件”歸納并不準確。筆者臆測這里所說的“補貼的構成要件”是想說“違規補貼的構成要件”，但即便如此，其對構成要件的表述也是不準確的。簡單地說，按照SCM協議的規定，同時滿足上述（1）、（2）兩項即構成補貼，但此時并不判斷該補貼的合法與非法，只是構成補貼而已。如果一項補貼進一步被認定為禁止性補貼（出口補貼或進口替代補貼），該補貼即構成違反義務，而無須再考慮其他因素。只有對那些未構成禁止性補貼的補貼，討論其專向性才有實際意義。即便如此，補貼具有專向性也并不當然違法，即只有當專向性補貼同時對其他成員造成不利影響時，才構成違反義務。因此，不能簡單地說只有滿足了上述三項條件，才構成違規補貼。

鑒于美國指責人民幣匯率安排構成出口補貼，本文將以SCM協議為基礎，討論人民幣匯率安排下的政府購匯是否構成補貼，以及如果構成補貼，是否構成出口補貼。總體上來看，“否定論”在以上有關方面的分析存在不同程度的缺陷，人民幣匯率在SCM協議之下仍然存在一定的法律風險，至少在一些方面存在不確定性。重新審視人民幣匯率在SCM協議下的法律風險，不僅是解決人民幣匯率爭端本身之所需，而且有利于進一步澄清有關法律規則的解釋，以便有關規則在以后的爭端中得到更好的適用。

二、人民幣匯率安排下的政府購匯行為是否構成SCM協議下的補貼

（一）財政資助和收入或價格支持的判斷必須著眼于外匯交易而非匯率安排本身

如前所引，SCM協議第1條第1款規定的補貼構成要件有二，一是政府或任何公共機構提供的財政資助或任何形式的收入或價格支持，二是此等財政資助和收入或價格支持授予了利益。其中對于財政資助，窮盡式地列舉了四大類表現形式，即（i）涉及資金的直接轉移（如贈款、貸款和投股）、潛在的資金或債務的直接轉移;（ii）放棄或未征收在其他情況下應征收的政府稅收;（iii）政府提供除一般基礎設施外的貨物或服務，或購買貨物;（iv）政府向一籌資機制付款，或委托或指示一私人機構履行以上（i）至（iii）列舉的一種或多種通常應屬于政府的職能。但是，（i）（ii）兩類之下出現的各種具體形式是列舉式的，即諸如貸款、贈款、投股等具體形式對于“資金的直接轉移”而言只是舉例說明，這意味著還有可能存在其他的直接轉移資金的方式。

顯而易見，上述規定中的放棄或未征收本應征收之稅、提供貨物、購買貨物、債務的直接轉移、政府向籌資機構付款等項均與人民幣匯率問題沒有關系。學者們的分歧主要集中在是否存在資金的直接轉移、是否屬于一般基礎設施以及是否滿足第（iv）項規定等方面。

SCM協議第1條第1款中規定的財政資助，究其本質，是著眼于政府和任何公共機構控制的經濟資源以特定形式發生了向經營者一方的流動。“否定論”者往往忽視了財政資助的這一本質特征，孤立地將判斷財政資助的著眼點放在“人民幣匯率”“人民幣匯率低估”“人民幣匯率生成機制”或“人民幣匯率安排”上。如有學者主張，“匯率低估不構成資金的直接或間接提供和轉移。……WTO《反補貼協定》第1條第1款在規定財政資助的方式時，也沒有提到貨幣幣值低估或匯率低估。”“中國的外匯市場是中國政府建立、維持和管理的供外匯交易的平臺和場所，是一般基礎設施。”

如果孤立地看，說“人民幣匯率生成機制”或“匯率低估”或“人民幣匯率安排”不構成財政資助，這種說法本身是沒錯的，因為貨幣的定價機制或定價本身并不意味著交易的存在，因此當然不構成財政資助。但是，就人民幣匯率爭端而言，這種主張打錯了板子。作為補貼構成要件之一的財政資助考察的是是否存在經濟資源從政府向企業的流動。在美國——出口限制案中，專家組指出：“SCM協議的談判史表明，第1條第1款（a）項（1）（i）-（iii）將政府措施限制為經濟資源從政府到私人實體的轉移。在這些條款下，政府措施起到的效果應該是，直接地將一些具有價值的東西（無論是金錢、貨物還是服務）提供給私人實體。”@而第1條第1款（a）項（1）（i）-（iii）規定的正是經濟資源從政府向企業流動的具體方式，這些具體方式中.除了贈予行為和放棄稅收的行為.大體上可以歸類為政府與企業之間的交易行為（交易條件姑且不論）。匯率安排、匯率生成方式甚或匯率低估本身自然不構成經濟資源的流動，因為它只是一個定價方式或價格問題，而價格的作用必須通過交易才能體現出來。雖然在人民幣匯率爭端中，定價問題成為問題的核心，但在考慮是否存在財政資助問題時，應該著眼于政府與企業之間存在外匯交易行為，而不能著眼于外匯交易的價格或定價方式。

同樣，即便“外匯市場的存在構成一般基礎設施”的說法成立，其同樣是打錯了板子。外匯市場只是交易的平臺而已，它并不能反映是否實際存在交易以及交易的條件如何。這就好比政府出資修建鐵路，鐵路屬于一般基礎設施，人人可以利用，但企業是否實際通過鐵路運輸了貨物，則是在考慮是否存在財政資助時應予考慮的因素。至于鐵路的存在本身，以及運輸的價格優惠與否，均與財政資助的認定無關。只有在考慮所提供的運輸服務是否“授予了利益”時才需要考慮價格問題。

在有關人民幣匯率爭端的討論中，只是由于匯率問題是爭議的核心，人們常常會將爭端表述為“人民幣匯率是否構成補貼”“人民幣匯率機制或安排是否構成補貼”“人民幣匯率形成機制是否構成補貼”或“人民幣匯率低估是否構成補貼”，等等。為表述之便利，如此表述并無不可，但是還是不能忘記，對于財政資助的判斷，必須著眼于交易行為（既包括一般意義上的交易，也包括諸如贈與、減免稅收等特別行為）。如若不能清醒地認識到這一點，就會弄假成真，孤立地討論交易價格能否構成財政資助，那勢必不能得出適當的結論。如果一定要對人民幣匯率爭端中涉案行為做一個較為完整的正面表述，可以表述為“人民幣匯率機制（或安排）下的政府購匯行為”。㈣盡管政府經由外匯指定銀行購匯的過程實質上就是企業結匯的過程，但WTO語境下的爭端主要考察的是政府行為，因此我們說人民幣匯率爭端中的涉案措施是“人民幣匯率機制（或安排）下的政府購匯行為”，而不說是“企業結匯行為”。明確了這一點，以下對財政資助的認定就會變得更加容易和清晰。

（二）行為主體的適格性問題

按照SCM協議第1條第1款的規定，可能提供補貼的主體有政府和公共機構兩類。就人民幣匯率爭端而言，需要判定是否存在合格的行為主體。對行為主體屬性的認定將涉及財政資助具體類型的認定。

為便于說明問題，這里首先簡要說明一下政府購匯（企業結匯）的流程，特別是出口企業結匯的流程。出口企業將出口中所獲得的外匯按照外匯交易中心發布的匯率賣給外匯指定銀行，以獲得人民幣，此即結匯。按照中央銀行的規定，外匯指定銀行可以持有一定外匯，但其外匯綜合頭寸有一定限額，超過上限即應將多余部分的外匯在外匯交易市場上進行交易。而由于每家外匯指定銀行都有這種限額，這意味著所有外匯指定銀行可持有的外匯存在一個總的限量，相當于一個蓄水池，當這個蓄水池滿了的時候（甚至在這個池子不滿但出現主動出售時），它就會流向中央銀行，亦即中央銀行將會購買超過上述限額的外匯。由此可見，出口企業與中央銀行之間實際上存在間接的外匯交易。

中央銀行屬于政府機關，這一點沒有什么疑問。在政府（中央銀行）——外匯指定銀行——出口企業之間的資金流動中，人民幣并不是直接由政府流向出口企業，而是存在外匯指定銀行這個中間環節，而外匯指定銀行的性質（是公共機構還是私人機構）會影響到對于財政資助具體類型的識別。若外匯指定銀行被認定為公共機構，則其直接屬于SCM協議意義上合格的補貼主體;若其被認定為私人機構，則需要考慮其與政府的關系，看其是否屬于依照政府或公共機構的委托或指令而行動，只有在能夠證明存在委托或指令時，政府才需要為外匯指定銀行的行為負責。要證明委托或指令的存在，自然會增加舉證的負擔。

1.公共機構的涵義

要判斷外匯指定銀行是否屬于公共機構，必先確定公共機構本身的涵義。SCM協議對于公共機構并無解釋，而WTO專家組和上訴機構對之存在分歧。在“韓國——影響商船貿易的措施案”和“歐共體及其某些成員國——影響民用大飛機貿易的措施案”中，專家組均將公共機構解釋為“政府控制的實體”（以下簡稱為“政府控制標準”）。而在“美國——對某些中國產品征收反傾銷稅和反補貼稅案”（以下簡稱“美國——雙反措施案”）中，專家組和上訴機構第一次對公共機構的涵義進行了全面論述。該案專家組也采用了“政府控制標準”，但上訴機構則推翻了專家組的解釋，認為公共機構是指“擁有、行使或被賦予政府權力的實體”（以下簡稱“政府權力標準”），并且認為“有意義的控制”可作為判斷是否行使政府權力的標準。此后在“美國——對來自印度的某些熱軋碳鋼扁平軋材產品反補貼措施案”和“美國——對來自中國的某些產品反補貼稅案”中，“政府權力標準”得以沿用，該兩案各當事方也都是圍繞是否存在“有意義的控制”而展開辯論的。盡管“政府控制標準”和“政府權力標準”直觀地看起來有明顯不同，但作為行使政府權力判斷標準的“有意義的控制”又使得兩者變得沒有什么區別，即都要求證明政府對某一實體存在控制關系。

筆者認為，無論是“政府控制標準”還是“政府權力標準”都存在缺陷，尤其是“美國——雙反措施案”中上訴機構的分析更是存在明顯缺陷。限于篇幅，這里只講三個方面。第一，在SCM協議第1條第1款中，提供財政資助的主體是“政府或任何公共機構”，這種表述顯示公共機構是一種有別于政府的獨立主體，而以上兩種標準都要求證明政府對某一實體的控制關系，顯然沒有充分考慮公共機構作為行為主體的獨立性。第二，以上兩種標準都無法解決政府暗中操縱國有企業向其他企業提供補貼的問題，因為反補貼調查的申訴方、反補貼調查機構和WTO爭端解決機構很難獲得這種暗中操縱的證據，從而影響了SCM協議規則的有效性，不利于SCM協議目的和宗旨的實現。第三，上訴機構援引聯合國國際法委員會《國家就其國際不法行為的責任條款草案》第4條和第5條中的歸因性規則去論證公共機構的概念，是將行為歸因性問題與行為主體本身的性質問題混為一談。

筆者認為，應將公共機構解釋為“政府擁有的實體”（以下簡稱“政府所有權標準”），理由如下：第一，從文義解釋的角度看，專家組就公共機構提供的辭典涵義是“屬于社會或國家的實體”，上訴機構提供的辭典涵義雖然在文字表述上不盡相同，但上訴機構認可兩者實質上類似。而“屬于社會或國家的實體”這一表述內在地包含了政府所有權之義。僅從這一辭典涵義出發，可適當地認為其既包含政府本身，也包含政府擁有的其他實體。第二，從上下文的角度看，SCM協議第1條第1款將政府與公共機構并列，說明該協議中的公共機構并不包含政府，那么剩下的就只能是政府之外但為政府所擁有的實體。第三，從目的和宗旨解釋的角度看，SCM協議的目的和宗旨之一是限制產業補貼的不當使用，而補貼的本質是公共資源向經營者的無償流動，或者說是公共資源以優于市場條件的條件向經營者的流動，因此，要實現SCM協議的上述目的和宗旨，SCM協議應有意將擁有和掌握公共資源的所有實體都涵蓋在其所規制的主體的范圍之內。政府自然掌握公共資源，但依照上述上下文解釋，其已經被排除在公共機構的范圍之外。在政府之外，只有政府擁有的實體也擁有和掌握公共資源，因此應該屬于公共機構的范疇。反之，私人機構不掌握公共資源，其只有在受到政府或公共機構的委托或指令而提供財政資助時才落入SCM協議規制的范圍。第四，從規則有效性的角度看，將公共機構解釋為“政府擁有的實體”可有效地解決政府暗中操縱其所擁有的實體（尤其是國有企業）提供補貼時反補貼調查機構難以取證的問題，因為這時該實體構成公共機構，直接構成適格主體，不必再去證明其行為受到政府操縱。

關于公共機構的解釋，還需要作兩點特別說明。（1）“政府所有權標準”是對SCM協議語境下“公共機構”的認定標準，它并不妨礙對其他條約中的“公共機構”或類似概念作出不同解釋。（2）人們完全不必擔心“政府所有權標準”導致公共機構的外延過于寬泛，一則，就產業補貼的提供而言，實踐中其牽涉到的主要是國有企業，而不太涉及其他公共機構（如公立的科、教、文、衛機構，大體上相當于我國的事業單位）;二則，公共機構只是違規補貼構成要件中的一個基礎性要素，它并不意味著這些機構的行為都構成補貼或違規補貼。

2.外匯指定銀行的性質

外匯指定銀行包括中資金融機構和外資金融機構，其中前者包括政策性銀行、國有獨資商業銀行、股份制商業銀行及其分支機構，城市、農村商業銀行以及其他經批準的金融機構。前兩類明確地屬國有銀行，其他類型的外匯指定銀行按照其資本份額確認其性質，國家資本超過50%可認定為國有銀行，其他可認定為非國有銀行或私人銀行。外資銀行則通常都屬于私人銀行。

為了考察這些外匯指定銀行是否屬于公共機構，這里基于上述情況可將外匯指定銀行分為國有銀行和私人銀行兩種。依照“政府所有權標準”，國有銀行因其所有權性質，均構成SCM協議第1條第1款下的公共機構。需要特別說明的是，國有銀行（及其他國有企業）以市場條件從事商業活動不能成為其屬于公共機構的抗辯理由，因為是否以市場條件活動屬于判斷是否“授予了利益”時應考慮的因素，其與公共機構本身的認定沒有關系。

盡管“政府所有權標準”與“政府控制標準”和“政府權力標準”存在明顯區別，但在確認國有銀行的公共機構性質這一問題上適用上述不同標準得出的卻是相同的結論。在“美國——雙反措施案”中，專家組適用“政府控制標準”認定中國國有銀行屬于公共機構。上訴機構也支持這一結論，其依據主要有以下方面：（1）中國國有商業銀行屬于政府所有。（2）《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱《商業銀行法》）第34條規定：“商業銀行根據國民經濟和社會發展的需要，在國家產業政策指導下開展貸款業務。”（3）中國銀行、天津市政府及國際貨幣基金組織的有關文件顯示，中國國有商業銀行被要求支持國家的產業政策。（4）2005年OECD報告指出，國有商業銀行的主要負責人都是政府任命的，并且中國共產黨在人事任命方面具有重大影響。上訴機構認為這些情況足以證明中國國有商業銀行代表中國政府行使了政府職能，從而構成公共機構。也就是說，在“美國——雙反措施案”中，無論適用“政府控制標準”還是“政府權力標準”，抑或“政府所有權標準”，結論都是一致的。

應該說，上訴機構的上述依據在人民幣匯率爭端上并不完全適用，例如，《商業銀行法》第34條涉及的只是貸款業務，而并不包括結售匯業務。中國人民銀行2014年3月26日制定頒布的《銀行辦理結售匯業務管理辦法》也不存在類似于《商業銀行法》第34條的規定。但上訴機構在“美國——雙反措施案”中考慮的其他因素仍有可能在人民幣匯率爭端中發揮作用，因此即便適用上訴機構的“政府權力標準”，仍有較大可能被認定為公共機構。如果適用“政府所有權標準”，則可直接而明確地被認定為公共機構。

那些非國有銀行自然屬于SCM協議第1條第1款（a）（1）（iv）中所說的私人機構，需要證明其受到政府或公共機構的指令或委托，其行為才會落人SCM協議規制的范圍。（下文將有進一步說明。）

（三）人民幣匯率機制下的政府購匯符合SCM協議第1條第1款（a）（1）（i）和（iv）的要求

我們首先假定，若沒有經過外匯指定銀行這一中間環節，政府（具體來說是中央人民銀行）直接向企業購匯，是否滿足SCM協議第1條第1款（a）（1）各項規定。筆者認為，既然是外匯買賣，對于交易雙方而言，自然存在經濟資源的轉移，即中央銀行買人外匯，向企業支付人民幣（當然，也存在政府向企業售匯的情形。但就人民幣匯率爭端而言，其針對的是政府購匯。）在此過程中，人民幣從央行流向企業，這顯然構成了SCM協議第1條第1款（a）（1）（i）中規定的“資金的直接轉移”。事實上，在政府售匯的情況下，也存在資金從政府向企業的直接轉移，只不過這時的資金是外匯而非人民幣而已。

可能是由于上述原因的存在，有學者認為在政府與企業之間存在“資金的直接轉移”。但這種觀點忽視了外匯指定銀行這個中間環節。如前所述，實踐中政府并未直接從出口企業手中購匯，而是經由外匯指定銀行來進行。盡管本質上確實屬于政府購匯，但外匯指定銀行這種中間環節不容忽視，因為SCM協議第1條第1款中規定的財政資助著重考察的是經濟資源從政府向企業流動的具體形式和途徑。由于政府與企業并未直接交易，就不能說兩者之間發生了“資金的直接轉移”，而需要進一步考察外匯指定銀行的性質，以及在外匯指定銀行不屬于公共機構的情況下是否存在來自政府的指令或委托。

考察政府與外匯指定銀行之間的關系，就會發現，外匯指定銀行從事結售匯業務并非政府指令的結果，而是政府委托的結果。2014年3月26日中國人民銀行制定的《銀行辦理結售匯業務管理辦法》第4條規定：“銀行辦理結售匯業務，應當經外匯局批準。”這里的申請與批準的關系體現了政府與外匯指定銀行之間的委托關系，而非政府單方面的命令。從實質上來看，這種委托關系不僅適用于私人銀行和外資銀行，而且也適用于國有銀行，也就是說，即便是國有銀行也是受政府委托而辦理結售匯業務的。如前所述，國有銀行因屬于公共機構而直接成為提供財政資助的適格主體。至于私人銀行（包括外資銀行）成為外匯指定銀行辦理結售匯業務，則是政府委托的結果，因此符合SCM協議第1條第1款（a）（1）（iv）中規定的“委托或指示一私人機構履行以上（i）至（iii）列舉的一種或多種通常應屬于政府的職能”的情形。

為回應“否定論者”的其他理由，這里再作兩點補充說明：

1.SCM協議中既未規定匯率低估，也未規定政府購匯，這并不能說明其當然被排除在財政資助的范圍之外。雖然SCM協議第1條第1款（a）（1）下的（i）-（iv）屬于“財政資助”之下的窮盡式列舉，因為在財政資助與其下的各項之間使用了“i-e.”這樣的表述，但是，“資金的直接轉移”之下的各種具體形式只是舉例式列舉，而非窮盡式列舉。附件一“出口補貼例示清單”同樣屬于非窮盡式列舉。因此，明確列舉的形式之外的其他行為如果符合第1條第1款（a）（1）下（i）-（iv）中某一項的一般特征，其仍屬于財政資助。

2.只要在政府（經由外匯指定銀行）與企業之間存在外匯交易，即存在財政資助，匯率的高低不影響財政資助的判斷。SCM協議第1條第1款中的“財政資助”是對可能構成補貼的政府或公共機構行為的形式所做的規定，即財政資助考察的是政府或公共機構的“行為表現形式”，因此對財政資助的判斷不涉及是否授予利益的問題。是否授予利益是下一階段要考慮的問題。有些形式的財政資助如贈款、減稅必然意味著授予利益，但有些形式的財政資助并不必然授予利益，例如當政府向企業提供貸款時，貸款條件可能與普通商業貸款的條件類似，但這并不影響“資金的直接轉移”的認定，因為提供貸款本身就意味著資金的直接轉移。又如，政府購買貨物時，即便是以市場價格購買貨物，也不影響“購買貨物”構成財政資助。前述一些學者主張人民幣匯率爭端中存在財政資助的觀點也是以假定匯率低估為前提的，這種觀點實際上是把財政資助與授予利益混淆在一起了。

（四）人民幣匯率安排不構成GATTl994第16條意義上的收入或價格支持

GATFl994第16條第1款規定須通報的出口補貼也包括“任何形式的收入或價格支持”。就人民幣匯率問題而言，倘若人民幣匯率低估，直觀地看起來，其對出口企業確有收入支持或價格支持之效果，因為出口企業在結匯時可以藉由人民幣匯率低估而獲得更多人民幣。相反，倘若人民幣匯率高估，則對出口企業會有不利影響。但是，筆者認為，即便是人民幣匯率低估，其也不可能構成GATFl994第16條意義上的收入支持或價格支持，原因在于，由于整個關貿總協定只適用于貨物貿易，其所規定的收入支持或價格支持應是針對產品的。而如果說人民幣匯率低估具有收入支持或價格支持的效果的話，那也是針對出口企業手中的外匯的，意在使企業的外匯在結匯中獲得更好的對價。其雖會間接地影響到企業產品的出口，但并非直接針對產品。因此人民幣匯率即便低估也不可能歸于GATFl994的適用范圍。

綜上所述，人民幣匯率機制下的政府購匯構成了SCM協議第1條第1款下的財政資助，但不構成GATFl994第16條意義上的收入或價格支持。

三、現有人民幣匯率機制下政府購匯是否“授予了利益”

專家組和上訴機構在諸多爭端中闡明了“授予了利益”的一般原則，即以市場條件作為參照的標準。人民幣是否低估，須以人民幣的公平價格或者說均衡匯率為基礎進行衡量。但均衡匯率的確定是經濟學上的一個復雜問題，以筆者的知識結構，無法正面解決這個問題。只是在研讀現有研究成果的過程中發現，否定授予利益的觀點也不是非常充分，感覺仍然存在被認定為授予利益的可能性。這里僅結合學者的討論及本文有限的經濟學知識談一些自己的看法。

有學者認為，“以所謂純粹的市場力量決定的人民幣幣值作為基準來衡量人民幣現行匯率，在經濟學上是不現實的”，并且世界上尚且不存在被各國普遍接受的確定貨幣幣值的標準或模型，因而不能輕言低估。

筆者承認，很難從絕對準確的意義上衡量由純粹市場力量決定的人民幣匯率，目前也確實不存在廣泛認可的標準，但這并不意味著人民幣匯率沒有被認定為授予利益的可能性。

首先，不存在普遍接受的衡量標準只意味著證明過程中的困難，并不意味著法庭無任何標準可以選擇。無論國際法庭還是國內法庭，在無法確定純粹的市場力量決定的匯率的情況下，為裁斷案件，完全有可能退而求其次，尋求與市場匯率比較接近的匯率作為判斷利益存在的基礎。其次，在不存在廣泛認可的衡量幣值的標準的情況下，完全有可能采用法庭自認為適當的衡量標準，或綜合運用其中的幾種標準。事實上，在各類法庭審理案件的過程中，并非所有證據或法律規則都能夠明確、肯定、毫無爭議地支持判決。法官在證據或法律規則不盡明確的情形下，可能只能追求相對的公平和公正。

以IMF之下的“匯率問題顧問組”（ConsultativeGroup on Exchange Rate，CGER）設立的標準為例。2006年11月出臺的《CGER匯率評價方法》提出了一套系統性匯率評價方法，包括三種互相補充的方法：宏觀經濟平衡法（MacroeconomicBalance Approach，MBA）、簡化均衡實際匯率法（Equilibrium Real Exchange Rate Approach，ERER）和外部可持續方法（External SustainabilityApproach，ESA）。在2011年度進行的《年度審查報告》中，CGER采用了IMF規定的三種測算方法并且結合中國國情進行了評估，并就三種方法下人民幣匯率的低估幅度作出了具體的量化：低估23%（MBA方法），低估3%（ERER方法），低估17%（ES方法），并據此得出結論，認為人民幣匯率與中期均衡匯率相比存在實質性低估。@盡管這套標準并非完美，甚至也未為各國所廣泛接受，但是CGER是匯率技術問題上的官方機構，一旦發生WTO糾紛，在沒有更加令人信服、更加沒有缺陷衡量方法的情況下，CGER所提供的技術咨詢結果很有可能成為IMF的官方看法，從而為WTO爭端解決機構所采用。2012年7月IMF發布的一份報告聲稱：“評估表明，盡管人民幣實際有效匯率升值，但人民幣相對一籃子貨幣仍被中度低估。”此類內容都有可能在法庭上被參考或援用。

人民幣匯率也是在不斷波動的，均衡匯率本身也不是一成不變的，因此是否低估也只能是針對一定階段而言的。依照上述分析，我們只能說人民幣匯率在特定階段“有可能”被認定為存在低估，那么以這種低估的匯率進行的政府購匯“有可能”向企業授予利益，從而“有可能”構成SCM協議第1條意義上的補貼。如上所述，這種認定可能是在不存在明確、公認的均衡匯率確定方法的基礎上做出的，或者說，衡量“授予了利益”的基準不是那么明確而肯定的，因此，對于我國政府而言，在應對反補貼調查或在WTO爭端解決程序中，主張缺乏適當的均衡匯率確定方法，就應該成為抗辯的重點之一。

當然，SCM協議并不禁止所有補貼，因此人民幣匯率即便被認定為補貼，也并不意味著構成違規補貼。夠但若構成出口補貼，則必然違反義務。下文進行進一步分析。

四、政府在現有人民幣匯率機制下買入外匯是否構成出口補貼

如上所述，現有人民幣匯率機制下政府購匯只是在特定階段有可能構成補貼，為下文討論之方便，這里假定政府購匯被認定為構成補貼，那么這時其是否構成出口補貼？

出口補貼分為法律上的出口補貼和事實上的出口補貼。如前所述，判斷出口補貼的標準是看補貼的授予是否“以出口實績為條件”。由于不存在任何法律或政策文件明確將人民幣匯率安排與出口實績掛起鉤來，因此不可能構成法律上的出口補貼。問題的關鍵在于是否有可能構成事實上的出口補貼。對于“事實上的以出口實績為條件”，SCM協議腳注4對之解釋道，如事實證明補貼的給予雖未在法律上以出口實績為條件，而事實上與實際或預期出口或出口收入相聯系（tied to），則符合此標準。

上訴機構在“加拿大——影響民用飛機出口措施”案中指出：“……補貼與出口實績之間存在的這種條件關系，必須從構成或圍繞授予補貼事實的總的把握中得出，任何單個事實本身在特定案件中都不可能具有決定性。”有學者以這一解釋為基礎主張，僅有出口企業收匯后按照市場匯率將外匯兌換成人民幣這一事實，并不足以得出補貼事實上取決于出口實績的結論。應該說，這一判斷本身是沒錯的。問題在于，這一主張似乎暗示，在人民幣匯率問題上，只存在出口企業收匯后將外匯兌換成人民幣這一事實，而不存在其他事實。筆者認為這種主張比較勉強。長期以來，出口都是我國經濟發展的重要動力和努力方向，政府的政策文件中也有促進出口的各種表述。這些表述雖然可能并未與匯率的確定直接、明確地聯系在一起，但仍然有可能通過國家經濟發展的方向將出口與確定較低的匯率聯系起來，至少存在這種潛在風險。

當然，對于匯率的干預可能與多種政策目標相聯系，諸如防止金融危機、抑制通貨膨脹及保持經濟穩定等都與匯率的干預有關。促進出口也可能是我國匯率政策的目標之一。并且，需特別強調的是，按照SCM協議第3條的規定，只要促進出口是提供補貼的“條件之一”，即可構成出口補貼。

從這個意義上說，人民幣匯率安排“有可能”被認定為構成出口補貼。訴訟中申訴方能否成功取決于其舉證的充分程度。對于中國政府來說，只能說法律風險是存在的，并不像一些論著中認為的沒有風險。同樣，由于認定出口補貼可能基于不那么明確而肯定的證據，因此，主張人民幣匯率安排并不存在刺激出口之意，可以成為中國政府抗辯的另一個重點。

倘若人民幣匯率安排下的政府購匯被WTO爭端解決機構認定為構成出口補貼，就無須再討論這種補貼是否具有專向性，因為SCM協議明文規定出口補貼直接構成違反義務，并推定為具有專向性。鑒于一些論著中對于人民幣匯率補貼專向性的討論存在錯訛之處，這里稍微多作些說明。有一種觀點認為，人民幣匯率適用于我國所有居民和企業，而不論其出口與否，因此不具有專向性。這是一種似是而非的觀點。低估的人民幣匯率同等適用于我國任何居民和企業，這是沒錯的。可是討論專向性問題，其本質是討論補貼措施的“受益者”是否限于有限的范圍。而當我們假定在人民幣匯率低估時政府購匯（企業結匯）構成補貼，其受益者只是出口企業。（當然受益者也包括向外匯指定銀行賣出外匯的個人，但SCM協議關注的是相關產業是否收益，而不考慮個人是否收益。）此時，需要購匯的進口企業和個人則是人民幣匯率低估的受損者而非受益者，怎么能用他們來證明補貼不具有專向性呢？可以肯定地說，上述說法完全脫離了專向性考察的本意。

五、結論

人民幣匯率爭端仍然是中國與西方國家（特別是美國）之間存在的一個現實問題，雖然暫時尚未爆發為實際爭端，但不排除以后矛盾激化的可能性。在WTO補貼規則背景下，人民幣匯率安排下的政府購匯有被認定為出口補貼的法律風險。當然，這并不是說必然構成出口補貼，而只是說具有這種可能性，但絕不是國內主流觀點認為的毫無風險。由于在“授予利益”的認定和“與出口實績相聯系”的認定這兩個環節具有舉證方面的不確定性，中國政府可以將之作為提出抗辯的重點環節。但若將來訴至WTO爭端解決機制，我國政府的抗辯能否在法庭上獲得成功，在很大程度上取決于雙方在以上兩個環節舉證的充分程度。當然，這里的分析和討論主要是針對人民幣匯率現有機制而言的，人民幣匯率機制如何在政策層面作出改革和調整以降低或消除風險，則是需要進一步研究的問題。