檢察公益訴訟若干程序問題研究

高德清

摘要：相對于普通民事、行政訴訟，檢察公益訴訟在訴訟目的、訴訟標的、訴訟主體、程序安排等方面具有一定的特殊性，需要依據民事、行政訴訟的一般理論和制度，結合實踐，妥善處理其中的程序問題，即：以檢察機關受理案件為訴訟時效（起訴期限）的起算點，在行政公益訴訟中還應考慮行政處罰時效問題;一審民事公益訴訟案件應由基層人民法院管轄，行政公益訴訟案件管轄應考慮跨區域管轄和“人身罰”“資格罰”的行政管轄問題;特殊危害行為中一類行為具有不可訴性，有損害公共利益的重大危險行為具有可訴性;應以有利于公共利益保護為原則，來處理訴訟類型和案件類型的競合問題;區分作為和不作為兩種情形，處理行政公益訴訟適格被告的選擇問題。

關鍵詞：檢察公益訴訟程序訴訟時效與起訴期限管轄訴因訴訟競合適格被告

DOI：10.16224/j.cnki.cn33-1343/d.2019.03.007

2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下分別簡稱《民事訴訟法》《行政訴訟法》）的決定，增加了檢察機關提起公益訴訟條款，自2017年7月1日起施行，檢察公益訴訟制度正式建立。2018年4月27日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《中華人民共和國英雄烈士保護法》（以下簡稱《英烈保護法》），將侵害英烈姓名、肖像、名譽、榮譽的行為納入檢察公益訴訟范圍。隨著司法實踐的深入，由于制度供給不足，檢察公益訴訟的一些程序問題日益凸顯，亟待依據民事、行政訴訟的一般理論和制度，結合公共利益保護需要加以解決。本文就檢察公益訴訟實務中的訴訟時限（起訴期限）、管轄、訴訟競合、適格被告等問題作一探討，以期為完善立法和法律適用提供有益的借鑒。

一、訴訟時效（起訴期限）問題

檢察公益訴訟時效（起訴期限）應當遵循民事、行政訴訟時效（起訴期限）的一般規定。但由于起訴主體的特殊性，檢察機關在公益訴訟中是公共利益的代表，自身沒有利益需要保護，不是當事人，對侵害公共利益的行為無法立即、直接感知，因而，檢察公益訴訟時效（起訴期限）與普通民事、行政訴訟時效（起訴期限）又有所區別，主要表現在訴訟時效（起訴期限）起算點的確定上。

（一）民事公益訴訟時效起算點

在普通民事訴訟中，訴訟時效自權利人知道或者應當知道權利受到損害以及賠償義務人之日起計算。在民事公益訴訟中，檢察機關是行使訴訟權利的主體，訴訟時效自然從檢察機關知道或應當知道公共利益受到損害以及賠償義務人之日起計算。結合檢察機關的履職特點，“檢察機關知道或者應當知道”中的“知道”，是指檢察機關通過接受公眾舉報、其他機關移送、檢察機關自行收集或檢索白辦案件等途徑，獲得公共利益受到損害的信息并知悉賠償義務人;“應當知道”，是指根據客觀事實推定檢察機關知道公共利益受到損害并知悉賠償義務人。實踐中有兩種情形需要處理：

第一，檢察機關從本院辦理的其他案件中獲取線索的公益訴訟案件訴訟時效起算點的確定。檢察機關從本院辦理的案件（例如審查逮捕、審查起訴、控告申訴案件）中獲得線索，進而提起民事公益訴訟的，應當自檢察機關受理相關案件之日起計算訴訟時效，而不以民事行政檢察部門接收案件之日為訴訟時效起算點。在檢察公益訴訟中，行使訴訟權利的主體是人民檢察院，而不是偵查監督、公訴、控告申訴檢察、民事行政檢察或案件管理部門這些具體的檢察業務部門。這些部門之間的分工只具有檢察機關內部性質，不直接對外產生效力。它們一般也不能以自己的名義，而只能以檢察院的名義行使權力。其中一個部門獲得了案件線索，即應視為人民檢察院獲得了線索。至于其他檢察院移送的案件，也應當自接受案件的人民檢察院收到案件之日起計算訴訟時效，因為每個檢察院都是獨立的權力行使主體，移送線索的檢察院與接收線索的檢察院不能互相替代。

第二，經檢察機關公告，法律規定的機關或者有關組織提起民事公益訴訟的案件訴訟時效起算點的確定。這類案件，應當以法律規定的機關或有關組織知道或者應當知道公共利益受到損害以及賠償義務人之日為訴訟時效起算點。法律規定的機關或者有關組織系獨立于檢察機關的起訴主體，檢察機關公告所起的是提示、詢問、督促作用，起訴與否，依然是法律規定的機關或者有關組織自己的權利。所以，其訴訟時效不以檢察機關知曉之日作為起算點。同樣，法律規定的機關或有關組織不起訴或因超過訴訟時效不能起訴，檢察機關提起訴訟的，其訴訟時效則自檢察機關受理相關案件之日起計算。也就是說，對于同一個訴訟標的，是由法律規定的機關或有關組織起訴，還是由檢察機關起訴，其實際的訴訟時效起算點有可能并不相同。

（二）行政公益訴訟的起訴期限起算點

行政公益訴訟中，檢察機關的訴訟請求是要求人民法院判決行政機關依法履行職責或糾正違法行政行為，采取某種行政措施保護公共利益。因此，行政公益訴訟后續可能會引發行政機關對相對人作出行政決定，以及相對人對行政決定不服而提起行政訴訟。因此，行政公益訴訟起訴期限的起算點既涉及檢察機關與行政機關的關系，還涉及行政機關與相對人的關系。

根據《行政訴訟法》第46條規定，行政公益訴訟的起訴期限起算點為檢察機關知道或者應當知道作出行政行為之日;違法行政行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。對于行政不作為導致公共利益受損害的，起訴期限起算點為檢察機關知道或者應當知道行政機關不作為之日;如果公共利益受損害狀態一直持續，意味著行政機關的不作為行為一直存在，檢察機關始終可以提起行政公益訴訟。根據《行政訴訟法》第47條規定，相對人申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在兩個月內不履行的，其起訴期限起算點為行政機關接到申請之日起兩個月。由于檢察機關不是相對人，不存在申請行政機關履職的情形，也就不存在依申請行政機關履職的時間計算起訴期限起算點的情形。至于檢察機關向行政機關發出訴前檢察建議并規定回復期限的，則應以回復期滿之日作為起訴期限起算點。由于訴前檢察建議體現了檢察機關對公共利益保護的主張，起到了中斷起訴期限的作用。2018年3月2日施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》）第21條規定了行政公益訴訟中行政機關對訴前檢察建議一艘情況下兩個月、緊急情況下十五日回復期，照應了《行政訴訟法》第47條的規定，實現了行政公益訴訟與普通行政訴訟的對接。行政訴訟的訴因主要有“不作為”和“亂作為”兩種，與普通行政訴訟以“亂作為”為主要訴因相比，目前的司法實踐中，行政公益訴訟大部分是由于“不作為”而引起的案件。因而，這種對接就顯得特別有意義。

確定行政公益訴訟起訴期限，還須考慮行政處罰時效問題?！缎姓幜P法》第29條第1款規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。”第2款規定：“前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算?！边@是法律規定的不變期間，因此，如果違法行為兩年內未被發現，就屬于已經超過行政處罰時效，行政機關不應再針對該違法行為作出行政處罰，檢察機關提起行政公益訴訟時，也就不應該提出要求行政機關作出行政處罰的訴訟請求。但是，責令改正違法行為不受行政處罰時效約束?！缎姓幜P法》第23條規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！笨梢?，改正違法行為是行政責任的一種，但不具有處罰的特性，不屬于行政處罰。因此，行政機關作出責令改正的決定不適用行政處罰時效制度。檢察機關可以請求法院判令行政機關作出行政決定，責令相對人改正違法行為（恢復原狀）;如果相對人不履行，檢察機關可以請求人民法院判令行政機關通過代履行等行政強制方式來保護公共利益。

二、管轄問題

檢察公益訴訟中，檢察機關的管轄應當與法院的審判管轄對應。但由于相關司法解釋的規定，民事公益訴訟面臨一審案件管轄層級過高的問題。在行政公益訴訟中，檢察機關的管轄還涉及行政機關的管轄問題。所以，應對公益訴訟管轄作細致的考慮。

（一）民事公益訴訟的管轄

這里涉及的主要是級別管轄。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條《關于適用（中華人民共和國民事訴訟法）的解釋》第285條均規定，民事公益訴訟案件由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?！皟筛摺薄稒z察公益訴訟司法解釋》第5條規定：“由市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?！?018年3月12日最高人民檢察院民事行政檢察廳出臺的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《民事公益訴訟辦案指南》）規定：“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，一般由侵權行為地或被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄。”由此可見，司法解釋確定的基調是一審民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄。

在檢察公益訴訟制度建立之前，民事公益訴訟由法律規定的機關或有關組織提起，因為當時案件數量較少，且一般案件重大、案情復雜、影響面廣，一審案件由中級人民法院管轄是必要的。檢察公益訴訟制度正式建立后，公益訴訟案件數量大幅增加，且從辦案機關與案發地的空間距離、司法人員對案發環境的熟悉程度、訴訟成本看，宜將一審民事公益訴訟案件交基層人民法院、基層人民檢察院管轄。由中級人民法院管轄一審民事公益訴訟案件，既不符合訴訟經濟的原則，也不利于充分發揮基層司法機關的主體作用，不利于將矛盾化解在基層。“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》出臺前，實踐中有的地方曾采用“一案一議”的做法，人民檢察院、人民法院從基層起分別逐級向上請示，兩家協商，最后由省人民檢察院、高級人民法院分別指定基層人民檢察院、人民法院管轄。盡管《民事公益訴訟辦案指南》規定了指定管轄，“上級人民檢察院可以根據案件情況，在與人民法院溝通協商后，共同將民事公益訴訟案件指定轄區內其他人民檢察院或者跨行政區劃人民檢察院管轄”，但實施中不可避免地要耗費大量的協調成本。鑒于司法解釋與現實需求之間的這一矛盾，長遠來說，應當修訂司法解釋，明確由基層人民檢察院、人民法院對第一審民事公益訴訟案件行使管轄權，使基層司法機關對民事公益訴訟案件管轄制度化常態化，有重大影響的案件，才由上級司法機關管轄。

（二）行政公益訴訟的管轄

這里涉及的主要是地域管轄。在行政公益訴訟中，檢察機關的作用是監督行政機關依法履行職責，而訴訟目的的最終達到，還需要行政機關實施行政行為。因此，不能拋開行政機關談行政公益訴訟。這就要求行政公益訴訟案件的司法管轄應當與行政機關的行政管轄相銜接，以更好地通過行政公益訴訟保護公共利益。實踐中需要考慮兩種特殊情形：

第一，跨區域行政公益訴訟案件的檢察管轄的確定。跨區域是指損害公共利益行為發生地、結果發生地、相對人住所地、行政機關所在地中的兩個或兩個以上不在同一個縣（市、區）或其以上的行政區劃。根據《行政處罰法》第20條規定，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄（法律、行政法規另有規定的除外）。據此，行為地（包括行為發生地、結果發生地）如果同時涉及兩地以上，則各涉及地的行政機關都有權管轄，相應地，各涉及地的人民檢察院也都有權管轄。有管轄權的人民檢察院之間應當通過協商，確定實際管轄;如果不能達成一致，層報共同的上級人民檢察院決定。必要時，還可以考慮由不同地域有管轄權的人民檢察院分別管轄。鑒于檢察公益訴訟是訴前程序與訴訟程序的復合體的特性，還可以分段考慮管轄：在訴前程序中，由若干有管轄權的人民檢察院分別管轄;如果訴前不能解決公共利益受損問題，進入訴訟階段，再由其中某一個有管轄權的人民檢察院管轄，負責提起訴訟。

第二，涉及責令停業整頓、扣繳或吊銷營業執照處罰的跨區域案件的行政管轄及檢察機關行政公益訴訟請求的確定。行政公益訴訟案件中，涉及責令停業整頓、扣繳或吊銷營業執照等處罰，如果相對人的住所地和行為地相分離，或者行使管轄權的行政機關不是相對人住所地行政機關的，檢察機關應相應調整起訴對象和訴訟請求。在行政管轄方面，對此種情況，原國家工商行政管理總局有關規章以及有關答復明確了行政處罰中的“誰發照誰吊銷”原則?！镀髽I法人登記管理條例施行細則》第58條規定：“登記主管機關對轄區內的企業進行監督檢查時，有權依照有關規定予以處罰。但責令停業整頓、扣繳或吊銷證照，只能由原發照機關作出。”《關于公司登記機關是否有權對非本機關登記注冊的公司違反登記管理規定的行為實施行政處罰問題的答復》規定：“對公司違反登記管理規定實施吊銷營業執照處罰的，應由原公司登記機關作出?！痹瓏沂称匪幤繁O督管理總局《食品藥品行政處罰程序規定》第16條第1款規定：“依法應當吊銷食品藥品行政許可或者撤銷批準證明文件的，由原發證或者批準的食品藥品監督管理部門決定?！彼裕婕皩ο鄬θ擞枰酝I整頓、扣繳或吊銷營業執照等“人身性”“資格性”處罰的跨區域案件，行使行政管轄權的行為地市場監督管理機關只能建議相對人住所地市場監督管理機關（也就是發放營業執照的市場監督管理機關）作出處罰。檢察機關在提出訴訟請求時，應當考慮這些規定，即只能針對有“人身性”“資格性”行政處罰權的行政機關提出相應的履職訴訟請求。

三、特殊危害行為的可訴性問題

在檢察公益訴訟中，已經實際損害公共利益的行為當然可以成為提起訴訟的訴因。現實中，需要注意的是有重大損害危險的行為以及一類危害公共利益的行為，是否可以成為提起公益訴訟的訴因，對其可訴性應當如何判斷。

（一）有重大損害危險行為的可訴性

這類行為是指尚未產生實際危害，但是潛藏重大危險、具有一定緊迫性的行為。例如，某公司從事?；锲飞a、銷售，有證據表明該公司嚴重違反?；锲飞a、銷售管理規范，將危化物品儲存在鐵桶中露天堆放，雖然?；锲飞形葱孤?，但是經風吹雨淋，有極大的泄漏可能，一旦泄露，后果甚為嚴重。這類行為的可訴性，是檢察公益訴訟實踐中不可回避的問題。

2015年7月1日最高人民檢察院印發的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中，僅規定對“損害社會公共利益”“造成國家和社會公共利益受到侵害”的，可以提起公益訴訟。從字面上看，這里的“損害”“侵害”并不涵蓋重大損害危險行為。2015年1月7日最高人民法院頒布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，以及最高檢民行廳《檢察公益訴訟辦案指南》中，則規定了生態環境和資源保護領域中有重大損害危險的行為屬于民事公益訴訟案件范圍，但在行政公益訴訟和食品藥品安全領域民事公益訴訟案件的相關規定中，并未明確對重大損害危險行為是否可以提起公益訴訟。

從法理上講，公共管理的意義不只是在于處理已經發生的糾紛或者危害，還在于通過采取必要的措施，消除危害隱患，防患于未然，防災成本永遠小于救災成本。僵化地等待損害的發生，然后提起“挽回型”訴訟，不符合訴訟的目的，有違權利保護的初衷。為減少公共利益保護的社會成本，特別是為了防止無法挽回的重大損失，檢察公益訴訟應當有相應的預防性舉措或制度，所以，進行預防性訴訟非常必要。對于有重大損害危險的行為予以緊急處置，符合公共管理和訴訟制度的目的。因此，對公共利益有重大損害危險的行為，應當具有可訴性和納入檢察公益訴訟范圍，檢察機關可以提起公益訴訟。但是需要適當限制，也就是說，以具有實際損害的行為為原則，以具有重大危險的行為為例外。

（二）一類行為的不可訴性

這里主要涉及的是行政公益訴訟。一類行為是指若干行為人實行的若干個同類行為。這類行為在特定區域常常帶有普遍性，具有違法主體同類、違法行為類似、主管行政機關同一等特點。例如，某個縣域范圍有數十家從事電鍍經營的企業，由于技術力量有限、節省生產經營開支等原因，不少企業不同程度存在違法排污、污染環境的行為。司法機關出于節約辦案成本、提高辦案效率和效益的考慮，很容易對這類案件并案辦理。因此，有必要對這類行為的行政公益訴訟的可訴性進行分析，作出合理判斷。

在傳統的行政檢察中，檢察機關可以針對一類行為提出檢察建議，要求行政機關進行整改。但這一做法難以在行政公益訴訟中適用。從訴訟原理上看，司法手段與行政手段不同，司法是通過訴訟解決個案問題，訴訟具有特定性、相對性?；谝活愋袨榈钠毡樾?、非特定化，如以其為起訴對象，與訴訟的特定性、相對性原理相悖。而且，一類行為涉及面廣、整治難度大、成本高，以一類行為為訴訟對象，訴訟的推進、行政機關的整改都會面臨很大的困難和不確定性。因此，不管是從訴訟效益、訴訟效率、調查取證難度、行政執法效果考慮，還是從法院執行判決的可能性、司法機關解決行政爭議的能力等出發，或是從訴訟原理判斷，都不宜對一類行為提起訴訟。這是行政公益訴訟與傳統行政檢察的區別之一。

實踐中，檢察機關可以考慮先針對特定對象（即行政相對人）、特定行為提起行政公益訴訟，要求行政機關對特定行政相對人的特定行為依法履職，采取行政措施。就前例而言，檢察機關可以就某一個電鍍企業的違法排污行為向人民法院起訴，要求行政機關履行監管職責，對該企業的違法行為實施處置和治理。通過個案訴訟，向行政機關和該類企業傳導信號，提醒行政機關和企業重視該類污染行為造成的危害，促進對該類污染行為的整治，以末端治理推動源頭治理。經過個案訴訟后，行政機關仍然不對一類行為組織整改的，檢察機關可以逐一就其他行政相對人的違法行為，向人民法院提起行政公益訴訟，要求行政機關依法履行職責。對由于一類行為造成公共利益重大損害的行政機關主管人員或者責任人員涉嫌違法犯罪的，應當依法依規移送有關部門處理。

四、訴訟競合問題

競合的實質是“跨界”，即一個行為涉及若干個法律關系，觸動了若干法條，違法行為人承擔多種法律責任，包括民事責任、行政責任、刑事責任或者這三類責任內部的不同具體形式的責任，從而出現訴訟類型和案件類型的競合。對競合問題作出合理界定，進行適當處理，有利于準確適用法律，實現訴訟目的，規范案件管理，確保公共利益保護效益的最大化。

（一）訴訟類型競合

這里指民事公益訴訟和行政公益訴訟的競合。同一個行為如果既受民法調整，也受行政法調整，就會產生行政責任和民事責任的競合。對生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域的損害公共利益的行為，由于民事訴訟法和行政訴訟法均規定可以相應提出民事、行政公益訴訟，因而使民事公益訴訟和行政公益訴訟在這兩個法定領域里產生了競合。對這兩類侵害公共利益的行為，既可以提起行政公益訴訟，也可以提起民事公益訴訟。由于行政公益訴訟、民事公益訴訟的被告不同，使這種競合帶有準競合的特征，但仍然改變不了其競合的本質。例如，針對破壞生態環境行為，檢察機關通過啟動行政公益訴訟程序，請求人民法院判決行政機關通過行政執法，作出行政處罰，責令行為人停止違法行為、修復生態、賠償損害，也可以通過啟動民事公益訴訟程序，請求人民法院直接判決行為人承擔民事責任。

選擇訴訟類型的基本原則和主要方法是，結合具體情況進行分析判斷，看哪一種訴訟類型更有利于保護公共利益。對于危害結果已經造成的，只能通過賠償或者修復來保護公共利益，且行為人有承擔責任的能力的，可以優先考慮民事公益訴訟。對于公共利益損害狀態尚在持續的，可以通過行政機關采取行政執法措施消除危害，或者行為人已不復存在，或者已經喪失承擔責任的能力的，可以優先考慮行政公益訴訟。特定行政機關的公共利益保護積極性、侵權行為人的生產經營狀況及其態度，也是影響訴訟類型選擇的因素。需要注意的是，提起民事公益訴訟，不影響行政機關給予侵權行為人以行政處罰。提起行政公益訴訟，也不影響通過民事公益訴訟追究行為人的民事責任。可能的情況下，提起行政公益訴訟并附帶民事公益訴訟也是一個選擇。

對于檢察機關來說，選擇不同的訴訟類型，在訴訟請求、證明責任、調查取證的要求等方面有所區別。選擇行政公益訴訟，檢察機關只要證明存在公共利益受到侵害、相關行政機關負有相應法定職責且沒有依法履行職責即可。選擇民事公益訴訟，檢察機關不但需要證明存在公共利益受到損害、確定明確的侵權行為人，還需要證明公共利益受到侵害的具體程度、恢復被損害公共利益需賠償的金額，以及侵權行為（違法行為）與損害結果之間的相當因果關系等等。相對來說，針對同一個侵害公共利益行為，檢察機關在民事公益訴訟中的舉證責任要重于行政公益訴訟。在行政公益訴訟以及后續的恢復受損害公共利益過程中，由于行政機關的介入，一部分任務被轉移到了行政機關。

（二）案件類型競合

當前，行政公益訴訟有生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等四個法定領域，民事公益訴訟有生態環境和資源保護、食品藥品安全、英雄烈士保護等三個法定領域。案件類型競合是指特定行政公益訴訟案件涉及兩個或兩個以上法定的公共利益保護領域。具體歸人哪個領域，會影響舉證責任分配和公共利益保護效果。實踐中，有國有財產保護案件與生態環境和資源保護案件、國有土地使用權出讓案件的交叉，食品藥品安全領域案件與生態環境和資源保護領域案件的交叉，具體表現為以下三類問題。

第一類，國有財產權保護領域案件與生態環境和資源保護領域案件的競合。例如，行為人非法砍伐國有林木、非法捕撈湖泊中的魚類、非法從河道取水、非法采礦等，既破壞了生態環境與資源保護，也損害了國有財產權。對此，應當視危害行為的具體影響、證據收集情況等決定其歸人領域。根據“特別優于一般”的原則，應當生態環境和資源保護案件類型優先。生態環境和資源保護與國有財產保護兩大領域存在一定的交叉，其中有一部分破壞生態環境和資源保護的情形也屬于損害國有財產的范圍，例如盜伐國有林木、非法捕獵野生動物、非法采礦等。但這類國有財產已被法律賦予了特殊意義，納入生態環境和資源保護，它已不同于普通意義上的國有財產。將這類案件歸人生態環境和資源保護領域，有利于更加充分地、綜合性地保護公共利益。

第二類，食品藥品安全領域案件與生態環境和資源保護領域案件的競合。例如污染水源地水質的行為，既破壞了環境公共利益，又侵害了食品安全公共利益。對于此類行為，傾向于歸為生態環境和資源保護公益訴訟案件，因為固然污染水源可能會導致生產出不合格的飲用水，但是水源畢竟不是飲用水，從水源到飲用水，中間還要經過重重過濾、凈化、滅菌、檢測等程序，水源污染被自來水生產所阻斷。歸為生態環境和資源保護案件，更能體現對該類行為的準確評價。

第三類，國有財產權保護領域案件與國有土地使用權出讓領域案件的競合。例如，行為人受讓國有土地使用權時，沒有按照出讓合同支付土地使用權出讓金，既侵害了國有財產權，也妨礙了國有土地使用權正常出讓秩序。對此類行為，應納入國有土地使用權出讓案件范圍。首先，國有土地使用權出讓金是國有財產的一種類型，歸為國有土地使用權出讓案件，符合“特別優于一般”的原則。其次，這類案件歸為國有土地使用權出讓案件，在法律關系界定上更加準確，與行為的本質更吻合，更加有利于查清案情，作出處理。再次，普通的國有財產保護案件多數為國有財產被動地受到行為人的侵害，而涉及國有土地使用權出讓的案件則往往與行政機關的不作為有關，行政機關帶有一定的“能動性”，而不完全取決于行為人的侵權行為。歸為國有土地使用權出讓案件，更加符合該類案件的特性。

由此可見，對于類型競合的案件，要全面考量案件的性質、公共利益損害的范圍、公共利益保護的效果等，合理地確定案件類型。

五、行政公益訴訟的適格被告選擇問題

行政公益訴訟中，被告是依憲法或行政組織法的規定而設置的行使國家行政職能的國家機關，或者根據法律法規授權的組織。它們在行政訴訟中可以統稱為行政機關。大部分情況下，行政公益訴訟的被告是明確的，面臨的一些問題也多屬于行政訴訟一般性問題。當前在行政公益訴訟的實際操作中，重點要解決的是由于職能交叉帶來的適格被告選擇問題。

（一）臨時性機構與行政機關之間的適格被告選擇

通常，各行政執法領域都有相應的主管行政機關，但法律法規一般不規定行政機關的具體名稱，而以“某某主管部門”來指稱，以適應各地行政機構設置的差異性。例如，《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第10條規定：“縣級以上地方人民政府林業主管部門，主管本地區的林業工作?！钡唧w到每個地方，林業主管部門是誰，是林業局、農林局，還是其他局，可能有所不同。同時，一些地方出于經濟建設、社會發展等需要，設立了各種“管委會”“指揮部”“辦公室”“中心”等，這些機構如果承擔了相應的行政職能，它們是否為主管部門，也值得探究。例如，有的地方成立了治水辦公室，那么涉及非法排放污水的環境行政公益訴訟案件中，應當以環保局還是以治水辦公室為被告？對此，可以區分違法行政行為和違法不作為兩種不同的情形進行處理。

針對違法行政行為提起的行政公益訴訟，按照“誰作出誰負責”的原則，以作出違法行政行為的行政機關為被告。如果是臨時性機構作出違法行政行為的，由于臨時性機構不具有行政主體資格，其法律后果由組建該機構的行政機關，一般是同級人民政府承擔。最高人民法院《關于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第20條第1款規定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告?！比绻摍C構由地方黨委單獨發文或者黨委、政府聯合發文組建，依然應當以同級人民政府為被告，以與行政訴訟的一般規定和原理相適應。

針對違法行政不作為的行政公益訴訟案件，按照“誰主管誰負責”的原則，以承擔主管職能的部門作為被告。明確主管職能部門的關鍵是明確行政機關的職責。這既需要依據法律的規定，同時，鑒于法律規定的原則性和各地情況的差別性，還必須參考：第一，黨委、政府機構改革方案。方案規定各行政機關具體的職責范圍，是對法律規定的行政職責的細化。第二，權力清單。有的地方推行了權力清單制度，比較詳盡、具體、明確地列明了本地各行政機關的職責范圍。前述案例中，不管是環保局還是治水辦公室，是誰的職責就以誰為被告。如果不是治水辦的職責或職責不明的，則應當以環保局為被告。

（二）鄉鎮政府（街道辦事處）與縣（市、區）政府職能主管部門之間的適格被告選擇

臨時性機構與行政機關之間的關系是基于職能管轄交叉，而鄉鎮政府（街道辦事處）與縣（市、區）職能主管部門之間的關系是基于職能管轄與屬地管轄的交叉。由此而產生的行政公益訴訟適格被告選擇問題，同樣可以區分違法行使職權和行政不作為兩種情況進行處理。

針對違法行使職權提起行政公益訴訟的，按照“誰作出誰負責”的原則確定被告，即如果是鄉鎮政府（街道辦事處）作出的違法行政行為，以鄉鎮政府（街道辦事處）為被告;如果是縣（市、區）政府職能主管部門作出的違法行政行為，則以縣（市、區）政府職能主管部門為被告;縣（市、區）政府職能主管部門設在鄉鎮、街道的派出機構作出的違法行政行為，以縣（市、區）政府職能主管部門為被告。

針對行政不作為提起的行政公益訴訟，按照“誰主管誰負責”的原則確定被告。確定“誰主管”的標準，首先要以相關法律為根據，例如前述《森林法》規定，森林管理由縣級以上人民政府林業主管部門負責，則只能以縣林業主管局（例如縣林業局）為被告;相關法律規定不明確的，則根據縣（市、區）政府有關轄區內行政職能劃分的規定確定，即：縣（市、區）政府規定鄉鎮政府（街道辦事處）和縣（市、區）政府主管部門共同負有相應職責的，列為共同被告;規定其中一個主體負有職責的，以該負有責任的主體為被告;職責分工規定不明的，可將兩者列為共同被告。