論美國管制性征收制度及其對我國的啟示

許迎春

摘要：管制性征收是在政府管制日益增多的情況下，為了保障私人財產的權益而在美國產生的一種新型征收制度，其經歷了奠基、確立和發展三個時期。美國管制性征收的判斷標準不是一成不變的，而是不斷發展的，當今美國管制性征收的判斷主要采取絕對標準、關聯性標準、多因素平衡標準和“背景原則”的例外規則，其救濟措施是公正補償。管制性征收制度代表一個國家對私有財產權保障的努力，該制度無論在實踐還是在立法層面上都具有很強的合理需求。我國應創立管制性征收制度、設定符合國情的判斷標準和建立公正補償的救濟措施。

關鍵詞：管制性征收判斷標準治安權私有財產權

一、問題的提出

管制性征收源于美國，是一個在判例法中發育出來的概念。相較于傳統的征收，管制性征收并未通過正式的征收程序剝奪財產權人的財產，而是通過立法或具體的行政行為過度限制財產權人的財產，導致財產權人的財產有重大程度的減損或基本權能的喪失，以至產生類似征收的效果。

盡管我國并不存在管制性征收這一法律概念，但實際上，現實生活中已出現大量類似的法律問題。如我國的《土地管理法》《動物防疫法》《文物保護法》《森林法》《防沙治沙法》和《自然保護區條例》等都有過度限制公民財產權的立法，還有各地的禁摩事件、山西煤礦兼并重組事件、張谷英古宅改建事件、石光銀植樹造林卻禁止砍伐事件和為保證APEC藍無數企業被勒令停產事件等。我國管制性征收制度的缺乏，導致實踐中出現的大量管制性征收問題并未受到足夠的關注，這樣只能任由矛盾出現并激化，因此我國亟待建立相應的管制性征收制度。雖然管制性征收或類似制度存在和運作于許多國家，但是出現得最早、發展最為成熟的則是美國。目前我國學者對美國管制性征收制度的研究剛剛起步，在管制性征收的判斷標準與救濟措施等方面的研究還比較薄弱，一些學者沒有區分早期的與現今的判斷標準和救濟措施，誤以為一些早已被棄用的判斷標準與救濟措施在當今美國仍然適用，而且較少有學者根據自己的研究結果去探索構建符合我國國情的管制性征收制度。因此，通過了解目前最為成熟的美國管制性征收制度，借鑒其中的有益經驗，并立足于我國國情進行分析，進而構建我國的管制性征收制度，這有助于解決我國日益增多的管制性征收問題。

二、美國管制性征收制度發展的歷史回顧

美國管制性征收是在政府限制私人財產日益增多的情況下，為了保障私人財產權益而在司法實踐中逐漸發展起來的一種新型征收制度。從1776年至1922年，這一階段為美國管制性征收制度的奠基時代。這一時期，美國的征收制度尚處在傳統征收階段，當時學者的普遍看法是政府為了公共使用的目的強制取得私人財產所有權才構成征收，而限制私人財產的使用權則不構成征收。此時政府為了防止私人財產的有害使用，保護公眾的利益，可以以治安權限制私人財產，即便給私人財產造成嚴重的經濟損失，也不予補償。然而，在20世紀初，美國社會發生了重大轉變。由于城市化和工業化的蓬勃發展，美國從原先的農業社會轉變為一個工商業社會，大量的農村人口涌人城市，以及各種工商企業的建立，導致城市的居住環境日益惡化。為了改變這種狀況，一些城市開始對土地利用進行管制，并制定了大量的管制條例，但有的管制給土地所有者及企業施加了過重的負擔，從而引發了是否應當將政府的管制行為予以適當限制的思考。

從1922年至1978年，這一階段為管制性征收制度確立時期。19世紀末20世紀初，美國經歷了由自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，國家開始對經濟領域實行廣泛的干預，政府的治安權范圍有所拓展。在這一背景下，1922年在聯邦最高法院產生了管制性征收的經典案例馬洪案，該案被視為管制性征收制度誕生的重要標志。在該案中，賓州煤炭公司將一塊土地的地上權轉讓給馬洪的前任房主，但在合同中明確保留了在其地下采煤的權利，后來馬洪在知情的情況下買下了該地產。1921年賓夕法尼亞州為防止地面建筑物下陷危險而頒布了禁止煤炭公司開采房屋下煤礦的《柯勒法案》，于是馬洪據此向法院申請禁止煤炭公司在他的房屋下采煤的禁制令，而煤炭公司自然不滿，從而引發了訴訟，該案件最后被上訴到聯邦最高法院。最高法院判決《柯勒法案》對賓州煤炭公司采礦權的限制實質上構成了征收。在該案中，法院首次確認政府的管制行為限制私人財產達到一定程度也可以構成征收，并確立了判斷管制性征收的四個標準，即“經濟影響程度”標準、“破壞法律所認可的財產權”標準、“有害使用”標準和“平均利益互惠”標準，由此建立了管制性征收制度。然而，在這一經典判例誕生后的50年里，美國并沒有出現第二個類似的案件，管制性征收制度的發展基本上處于停滯狀態。這一現象有著深刻的社會原因，20世紀30年代美國出現了經濟大蕭條，為振興經濟，美國政府推行羅斯福新政，在經濟政策上放棄了傳統的自由放任主義，國家開始加強對社會經濟的干預和立法。此時政府的治安權得到極大的擴張，私人財產權受到法規的限制也越來越多，這引起了美國聯邦最高法院的抵制，但是在羅斯福總統的強力干預下，支持新政的自由派大法官逐漸取代保守派大法官成為聯邦最高法院的多數，最終美國聯邦最高法院放棄了之前對經濟立法進行嚴格司法審查的做法，而采用合憲性推定的原則，只是對涉及人權的立法仍然采用嚴格的司法審查。這種雙重審查標準反映了法院對于私人財產權保護力度的減弱。

從1978年至今，這一階段為管制性征收制度的發展時期。這一時期由于環境問題日益嚴峻，國家頒布了大量的管制法規，除了傳統的區劃法規，還包括環境保護法規、標志管理法規、文物古跡保護法規、租金管制法規和農地保護法規等。此時政府的治安權得到了前所未有的擴張，而這在促進公共利益的同時，也給私人財產權帶來了過度限制的不利影響，導致針對管制性征收的索賠案件大量出現。并且，這一時期由于新經濟自由主義的崛起，美國對私人財產權保護又進一步趨于強化，尤其在里根總統執政時期，其不僅大力促進產權保護和實行減稅政策，還任命了三位大法官，使得保守派大法官在美國聯邦最高法院中取得了多數，相應的聯邦最高法院加大了對財產權的憲法保護。因此，這一時期管制性征收制度得到極大的發展，各種新的判斷標準也紛紛確立。1978年在美國聯邦最高法院又誕生了一個經典案例，即賓州中央運輸公司訴紐約市案。在該案中，紐約市的地標保護法將中央車站確定為地標，法律規定要想改變地標的任何外部設計風格或在原址上興建任何新的建筑物都要經過地標保護委員會的批準。該車站的所有人賓州中央運輸公司兩次提出在中央車站上面建造一座55層寫字樓的申請，但均被地標委員會以摩天大樓與中央車站建筑風格不和諧為由而予以駁回。于是賓州中央運輸公司向州法院提起訴訟，稱地標保護法限制中央車站的建設構成了管制性征收。最后案件被上訴到聯邦最高法院，但最高法院判決地標保護法對中央車站的限制不構成管制性征收，從而無需給予補償。從該案件中提煉出來的“經濟影響程度”“政府行為性質”和“干涉合理投資回報期待程度”三要素標準被稱為多因素平衡標準，該平衡標準已成為當今美國法院判斷管制性征收案件的主導標準。由于多因素平衡標準具有一定的模糊性，因而聯邦最高法院在后來的司法判例中也建立了一些更為清晰的輔助性判斷標準，如在洛利托案和盧卡斯案中建立了“永久的實質性占有”和“剝奪全部經濟價值”這兩個絕對標準，還在諾蘭案和多蘭案中發展出了專門適用于強制捐獻的關聯性標準。

三、現今美國管制性征收的判斷標準

美國管制性征收制度的發展一直是由法官基于憲法的規定而對治安權與私人不動產權利的相互關系進行各種不同的解釋而推動的。由于判例法中各個法官的司法哲學不同，因此判例中管制性征收判斷標準不是一成不變，而是不斷發展完善的。譬如早期在馬洪案中確立的“有害使用”標準、“平均利益互惠”標準和“破壞法律所認可的財產權”標準雖然仍舊殘存著，而且確實偶爾被少數法官所采用，但是它們基本上已被新的判斷標準所取代。現今美國管制性征收的認定包括以下三個判斷標準與一個“背景原則”的例外規則。

（一）絕對標準

絕對標準是指永久的實質性占有標準和剝奪全部經濟價值標準。由于這種標準與多因素平衡標準相比，該標準不需要對多個因素進行權衡，且更加簡單明了，因此被稱為絕對標準。

1.永久的實質性占有

“永久的實質性占有”標準是指當政府或其授權第三者永久的實質性占有私人不動產時，就構成了管制性征收。該標準源于“洛利托訴曼哈頓有線電視公司”一案。本案的案情系紐約州法律規定，房屋出租人須允許有線電視公司在其出租的公寓上安裝有線電視電線，原告洛利托認為此舉構成了征收，因此向法院起訴要求有線電視公司給予補償。

本案的多數意見由馬歇爾大法官主筆，他首先引用先前的判例并指出，當存在某種得到政府授權的永久的實質性占有的時候，不論其所促進的公共利益多么重要，也不論其對所有人的影響有多么輕微，法院一向都是認為構成征收。其次，他強調此種永久的實質性占有行為使得所有人無法對該部分財產行使排他、使用、收益和處分等權能，而排他權正是財產權中最重要的一項權利。對于這種極端情形，法院認為所有人享有歷來就存在的補償期待權。因此，基于以上理由，聯邦最高法院認為永久的實質性占有對財產權侵害的嚴重性遠非其他管制措施所能相比，其本質上就是征收。

“永久的實質性占有”的構成須同時具備兩個條件，即侵占的“永久性”和“實質性占有”，二者缺一不可。美國聯邦最高法院強調，根據這一標準，并非所有的實質性占有行為都構成征收行為。它嚴格區分“永久性占有”與純粹的“臨時占有”行為。如大學生偶爾在購物中心進行示威的行為或者農地的泄洪行為，這些“臨時占有”行為對所有人的財產權干涉相對來說要輕微很多，它不會完全取消所有人的不動產的使用權或排他權，因此這些不構成管制性征收。

2.剝奪全部經濟價值

“剝奪全部經濟價值”標準是指當政府的管制性法規的效果致使不動產的所有經濟利益或者有效用途被完全剝奪時，就構成了管制性征收。該標準出自“盧卡斯訴南卡羅來納海岸委員會”一案。@在該案中，盧卡斯在南卡羅來納州棕櫚島購買了兩塊住宅用地，計劃在該地建造單戶型住房，但兩年后該州制定了全面保護海濱地區的管理法規，該法規禁止盧卡斯在該地建造任何住宅。

盧卡斯認為該法違反憲法修正案第5條和第14條而構成征收，于是向法院起訴。初審法院認定構成了管制性征收，判決給予盧卡斯120萬元的補償費。南卡州最高法院推翻了該判決，認為該制定法是為了防止公共妨害，這是治安權的正當行使，不構成征收。最后該案被上訴到聯邦最高法院，法院以五比四的判決將本案發回南卡州最高法院再審。撰寫判決書的斯卡利亞大法官認為雖然聯邦最高法院一般傾向于根據個案事實的調查來審理管制性征收案件，但是他還是確定了兩種不經具體案件事實的調查就可以判定存在征收的情形，一種是管制性法規強制財產所有人忍受永久的實質性占有其財產;另一種則是管制性法規剝奪了不動產所有的經濟利益或有效用途。本案的情形即屬于后者，這種通過管制性法規要求將土地基本保持自然狀態，使得土地所有人失去了所有經濟上有益或者生產性用途，會帶來以防止公共妨害的偽裝下變成某種形式的公共服務危險，這要求政府為此支付補償。斯卡利亞大法官在該案件中提出的剝奪全部經濟價值的標準，被學者們認為提出了一個新的判斷管制性征收的絕對標準。

這兩個絕對標準是美國聯邦最高法院努力將管制性征收判斷標準明確化的一個表現，以建立一種簡單明確的標準，將治安權的正當行使與管制性征收兩者截然區分開來。

（二）強制捐獻的關聯性標準

強制捐獻是指政府為減少建設工程項目的不利影響，要求開發商向社會公眾捐獻土地、改善物或其他利益作為地方政府批準開發商開發其土地的條件。由于強制捐獻涉及到政府強制索取私人不動產權益，因此其司法審查標準十分嚴格，近來聯邦最高法院采用“基本聯系”與“大致比例”的關聯性標準來判斷強制捐獻是否構成管制性征收。

1.“基本聯系”標準

基本聯系標準是指強制捐獻與政府的管制目的之間須存在本質聯系，而不能是政府的主觀臆斷，否則該強制捐獻行為就構成了管制性征收。

基本聯系標準源于諾蘭訴加州海岸委員會一案。本案的原告諾蘭在南加州的兩塊公共海灘之間有一塊臨海土地，原告計劃在其土地上重建一棟房屋，而請求加州海岸委員會頒發建筑許可證。加州海岸委員會認為，在該地建房會妨礙公眾使用海灘，并且會造成公眾觀賞海景的心理障礙和海灘的擁擠，因此政府要求原告須同意在其土地上設定公共地役權，以連接兩塊公共海灘，便利公眾前來觀賞海景，方能同意原告建房。諾蘭認為這種強制捐獻地役權屬于未給予補償的征收，因而向法院提起訴訟。

聯邦最高法院以五比四判決加州政府必須給予補償。由斯卡利亞大法官所主筆的多數意見認為，根據案情，此案的審查標準不同于正當法律程序的案件，亦即并非以政府是否合理地決定管制措施為準，而是以管制措施是否能實質促進管制目的而定。依據此項標準，斯卡利亞認為強制捐獻地役權與管制的目的之間欠缺基本的關聯性。因為海岸委員會管制的目的在于保護公眾觀賞海灘的能力，以及幫助公眾克服使用海灘的心理障礙和避免海灘擁擠，但是斯卡利亞認為既然已有公共海灘，為何又需要通行原告的土地以觀賞海景？他也表示無法理解捐獻地役權如何消除公眾使用公共海灘的心理障礙，以及如何降低因原告的房屋所造成的擁擠。斯卡利亞并且表達他對政府的不信任，他認為財產權受到限制時，必須以治安權是否實質地促進管制目的為標準，以防止政府藉由本案的交換條件逃避補償的責任。因此，基于以上理由，法院認為該強制捐獻地役權不是為了這些目的而行使其土地使用管理權，而是“徹底的勒索計劃”，構成了管制性征收，須支付補償。

2.“大致比例”標準

“大致比例”標準是指強制捐獻與開發項目的影響在性質和程度上須符合基本比例，否則該強制捐獻就構成了管制性征收。該標準源于多蘭訴泰格德市一案。在該案中，多蘭計劃將他在市中心的商店擴建，于是向市政府申請建筑許可。但市政府認為其商店的擴建有兩個不利影響，一是會增加不能滲水地面的面積，易導致附近河流的洪水泛濫;二是因為擴建的商店將吸引更多的顧客，從而會加重所在街道的交通堵塞。因此市政府要求多蘭將其地產的大約10%捐獻給泰格德市，以用于建設暴雨排泄系統及人行道和自行車道。多蘭認為該強制捐獻構成了管制性征收，最后將該案上訴到了聯邦最高法院。

在該案中，代表多數意見的倫奎斯特大法官指出要判斷該強制捐獻是否符合憲法，必須先處理兩個問題：一是該強制捐獻的土地與州政府所促進的公共利益之間是否有基本聯系;二是此種聯系如果存在的話，該市所要求的強制捐獻土地與原告計劃開發項目產生的影響之間是否存在所必須的聯系程度。對于第一個問題，他認為該強制捐獻的土地符合諾蘭案的“基本聯系”標準。因為捐獻建設暴雨排泄系統的土地可以促進該市防洪的公共利益，捐獻建設人行道和自行車道的土地與可以減少該市交通堵塞的之間也存在某種聯系。對于第二個問題，他認為根據美國聯邦憲法第五修正案的要求必須存在“大致比例”，即該市必須具體列舉所要求的每項強制捐獻與計劃開發項目的影響在性質與程度上均存在聯系。根據這種新的標準，他認為起訴至聯邦最高法院的案卷中沒有證據可以證明捐獻洪泛區土地的合理性，因為原告本來就未利用該塊防洪的土地，因此看不出為何要將其轉為公共產權。況且市政府宣稱該區域用作休憩之用，亦與防洪無關。同樣地，他認為沒有證據證明，捐獻建設人行道和白行車道的土地與減少交通流量之間存在程度和比例上的合理關系。市政府只是提供簡單證明認為，建設人行道和自行車道可以降低市區里車輛需求，減輕交通負荷，但是并沒有定量化證明交通流量因為原告擴建商店所增加的程度，也沒有定量化證明人行道與自行車道確實可以緩解增加的交通流量。因此，基于以上理由，多數大法官認為該強制捐獻土地雖然滿足基本聯系標準，但是不符合大致比例標準，構成了管制性征收，于是將本案發回俄勒岡州最高法院再審。

可見，“大致比例”標準是將諾蘭案確立的“基本聯系”標準進一步量化，且比“基本聯系”標準的要求更高，其不僅要考察手段與目的之間的關聯性，而且還要考察兩者間的關聯程度。這也反映了聯邦最高法院加大了對私人財產權的保護。

（三）多因素平衡標準

如果政府的管制行為既不是永久的實質性占有和剝奪財產全部經濟價值的行為，也不是強制捐獻，而僅僅是減少財產價值的過度限制私人財產的行為，那么法院就可以采用多因素平衡的判斷標準。多因素平衡標準是一種視具體案情而異的個案審查和綜合考慮多種要素，以判斷政府的管制行為是否構成征收的方法。多因素平衡標準重點考察的有三個要素，一是“經濟影響程度”，二是“政府行為性質”，三是“干涉合理的投資回報期待程度”。

1.經濟影響程度

經濟影響程度是指政府的管制行為造成私人財產價值的減損程度。管制行為給財產權人的財產造成較大的經濟損失易被法院認為構成管制性征收，而造成較小的經濟損失則容易被認為是治安權的正當行使。

在考察政府管制措施對私人財產減損程度的過程中，一個重要的前提問題便是作為受侵犯的財產利益的參照系的財產利益范圍的界定問題，美國法學界一般稱為分母問題。分母問題最早可以追溯到馬洪案，在該案中，霍爾姆斯大法官認為應當將財產中受到法規限制的部分財產分割出來，然后將分母僅僅適用于這部分財產。大法官布蘭代斯不同意霍爾姆斯的觀點，他指出正確的分母應是煤炭公司所擁有的“整個財產”，財產價值減少的程度只有把受法規限制“開采相應位置的煤炭價值”與“全部煤炭的價值”作比較才能得出。大法官布蘭代斯的上述觀點后來成為大法官布倫南在賓州中央運輸公司案中采用的規則。大法官布倫南認為“應當適用征收條款的正確部分是公司擁有的全部財產，而不僅僅是紐約市不批準在中央火車站上方修建一座高層辦公大樓的空域。征收的司法實踐不會將一個整體財產分割成各個部分，并作出每一個特定部分的權利是否被完全剝奪的決定。在認定一個特定的政府行為是否構成征收的時候，法院關注的是對財產整體的侵犯的性質與程度。”該原則后來被稱為“整體的財產包”原則。“整體的財產包”原則在美國聯邦最高法院作出的“盧卡斯案”的判決以后變得愈發重要。

為了在管制性征收訴訟中勝訴，財產權人總是想方設法地運用各種方式將財產分割成各個部分，然后主張其分割部分的財產被政府完全征收了，這種行為被稱為主觀分割。如果任由財產權人隨意對其財產做出分割而不作任何限制，那么管制性征收幾乎自動構成，這將嚴重妨礙政府公共管理職能的行使。因此在管制性征收的司法實踐中，法院對財產權人的主觀分割進行了嚴格的限制，這主要表現在以下三個方面。一是概念分割。目前聯邦最高法院的判例已經明確表示反對財產權人將其財產權分割成各種權利而以此主張該項權利被征收。如在賓州中央運輸公司案中，法院拒絕了原告提出的其火車站上空的空間權被征收的訴求，認為政府行為對財產的經濟影響程度應從車站整體來考慮。而在吉斯通煙煤協會案中，法院也拒絕了原告提出的將煤礦支撐產權分割出來構成獨立財產的請求。二是時間分割。在這方面聯邦最高法院也是持反對態度。在塔霍湖一案中，美國聯邦最高法院采用了它在“賓州中央運輸公司案”中采納的“整塊土地”規則，并且判決土地所有人無法“將一塊暫緩開發32個月的土地與每個土地所有人的非限嗣繼承地產的剩余部分分離，然后主張那塊土地被暫緩開發的決定構成征收。”因為該地產不會由于其經濟利用被暫時禁止而變得毫無價值，一旦土地禁止利用被解除時，該項財產即恢復到它原來的價值，所以法院判決政府的暫緩開發條例不構成管制性征收。三是地理分割。在這方面法院的態度雖然并非始終如一，但在多數情況下，在涉及這一類質疑分區條例的征收案件中，法院往往將整個地產視為整塊土地，即使地產的不同部分被劃歸不同的區域。綜上，總體而言，目前司法實踐中法院傾向于對財產權人財產的主觀分割進行比較嚴格的限制，盡量擴大作為分母的財產包。

2.政府行為性質

政府行為性質是賓州中央運輸公司案提出的三要素之一，在該案件中法院對政府行為性質的解釋是“與政府調整經濟生活的利益與負擔以便推進公共利益的時候相比，當政府的行為是實質性占有財產的時候，可能更容易構成征收。”

由于美國聯邦最高法院的上述解釋非常模糊，因此導致了該要素在司法實踐中有著不同的理解。相比較而言，以下三種是較為準確的理解。第一種理解是指政府行為的方式。即考察政府行為是“實質性占有”還是“限制使用”私人財產。由于“限制使用”相較于“實質性占有”侵犯性更弱，其不易構成管制性征收。如在賓州中央運輸公司案中，法院認為地標保護法規只是限制了賓州中央運輸公司對其車站上空空間權的利用，但并沒有侵占其空間權。因而法院判決地標保護法規不構成管制性征收。第二種理解是指政府行為是否廢除了基本財產權利中的特性。該種含義源于霍德爾訴歐文案，在該案中，國會為了防止印第安人保留地由于繼承導致土地過度的分割的問題，通過了一部《印第安土地合并法》，該部法律規定印第安人不得將其所擁有的小塊的土地在死亡時傳給其繼承人，土地應轉歸保留地，其目的是為了防止出現土地的地塊過于零碎的情形。歐文認為該法令對其土地構成了管制性征收，于是向法院起訴。該案最后被上訴到了聯邦最高法院，法院以多因素平衡標準進行審查后認為，經濟影響可以忽略不計，而且也不存在據以投資的預期，但是法院認為政府行為性質有問題，即它實際上剝奪了財產所有人將財產權轉移給繼承人的權利，而遺贈權白封建社會以來一直是英美法系的一部分，對遺贈權的剝奪，就像對排他權的侵犯，這給財產所有權人施加了特別重要的負擔。因此法院認為該部法律構成了管制性征收。第三種含義是指管制行為適用的范圍。如果管制的適用性越普遍，如更多的人、更大的范圍和更廣泛的受影響利益，則不容易構成管制性征收;反之，如果管制的對象僅僅是針對特定的個體，則容易構成管制性征收。如在東部企業訴阿普菲爾案中，聯邦最高法院將政府管制行為是否針對特定的個體作為政府行為性質因素加以考慮。法院認為，因為該法規將“一些雇主挑選出來，讓他們為遙遠過去的行為承擔大量的負擔”，所以它的性質是非同尋常的。因此，該部法規構成了管制性征收。由于該種含義涉及到了征收法的目的，即防止政府使某一部分人承擔了根據公平和正義的原則本該由作為整體的公眾所承受的負擔，因而這也是一種恰當的理解。

3.干涉合理的投資回報期待程度

合理投資回報期待是指財產權人基于法的安定性要求以及對政策連續性的信賴，對政策或行政行為所產生的合理的期待及相關利益，應當受到法律的保護。當其因政府的管制行為而受到嚴重干涉時，導致財產權人的合理的投資回報期待無法實現，政府的管制行為就容易被認為構成了管制性征收。

在司法實踐中，法院在判斷財產權人的投資回報期待是否合理時，一個重要的參考就是財產權人取得財產時所處的管制環境，如普通法、州財產法和已存在的相關管制性法規等。固在判斷標準方面，法院在司法實踐中發展出了“注意規則”，即財產權人如果在取得財產之時就已經知道對其財產施加限制的管制性法規的存在，那么其對該財產以被限制的方式的使用就不具有合理投資回報期待。雖然合理投資回報期待對于財產權人的濫訴行為構成了必要的制約，但是合理投資回報期待在司法實踐中出現了矯枉過正的趨勢，以致使管制性征收制度在平衡政府的治安權與私人財產權的過程中過分偏向了政府，其中一個顯著表現就是出現了推定注意規則。該規則是指在財產權人取得財產之時，即使政府限制財產的管制性法規尚未制定或生效，但是如果法院推定財產權人注意到潛在的管制制度，并能夠合理預見到法律可能會限制其財產，那么財產權人就不具有合理投資回報期待。此外，合理投資回報期待在多因素平衡標準中的地位愈加凸顯，法院甚至將財產權人有無合理投資回報期待作為判斷管制性征收的決定性因素。這對于財產權人極不公正，而且由于推定注意規則的主觀性太強，使得其容易被法官濫用，以致受到了諸多的批評。

有鑒于此，聯邦最高法院通過一系列司法判例對合理投資回報期待的過度適用的現象進行了限制。在盧卡斯案中，斯卡利亞大法官指出，加州海岸委員會的關于在海岸建造或者重建住房而附加公共通道的公告，不能否決財產權人所擁有的排除公眾在其私人海灘上散步的期望。而在帕拉佐羅案中，聯邦最高法院為合理投資回報期待的正確適用提供了指導意見。在該案中，根據“注意規則”，羅德島最高法院認為，帕拉佐羅在取得財產時已經知道相關管制措施的存在，其缺乏合理的投資回報期待，因此判決帕拉佐羅敗訴。然而，聯邦最高法院否決了羅德島最高法院的這一做法，認為不能僅因為財產權人在頒布相關管制法規之后才獲得了財產這一事實而駁回財產權人的訴求。因為財產權人雖有服從政府管制的義務，但在某些情況下如果政府的管制措施極不合理，對財產權人施加了難以承受負擔，而這種不合理性并不隨著時間的流逝而消失，那么財產權人即使在管制性法規頒布后才取得財產，其仍然有權獲得補償。然而，法院也并不認為財產權人取得財產時對管制法規的知情與財產權人的合理的投資回報期待完全無關。奧康納大法官認為，財產權人在取得財產時對管制性法規的知情與財產權人的合理投資回報期待是相關的，但在特殊情況下還要綜合考慮其他相關的因素。最后，法院認為“合理投資回報期待只是多因素平衡標準的一個因素，不應該以財產權人是否具有合理投資回報期待作為否決征收訴求的決定性因素”。該案是對合理的投資回報期待認定標準的新發展，并對合理投資回報期待在管制性征收判斷標準中的地位作出了恰當的定位，對于合理投資回報期待要素的妥當運用具有重要意義。

總之，多因素平衡標準具有一定的模糊性，法官在運用該標準中主觀性較強，自由裁量權也比較大，但是法官的裁決須遵循一個中心規則：“憲法第五修正案的征收條款是要防止政府強迫個人單獨承受根據公平與正義的原則應當由作為整體的公眾所承受的負擔”。在該規則的指導下，法官在管制性征收案件的判斷中須將上述三個要素結合在一起來進行全面審查和綜合權衡，以判斷政府的管制行為是否對財產權人施加了超過了其應承擔的社會義務的負擔。如果多數法官認定政府的管制行為導致財產權人承受了過重的不公平的負擔，使其遭受了特別的損失，那么政府的管制行為就構成管制性征收，政府應該給予公平補償，以實現“恢復當事人間公平”的目標。

（四）“背景原則”的例外規則

“背景原則”的例外規則是指導致私人財產經濟上的有益利用失去一切可能性的政府的管制行為要避免構成管制性征收，除非該管制行為既符合財產法等制定法規范的要求，又符合這些制定法規范所體現的普通法基本原則的要求。

該例外規則出自盧卡斯案，在該案的判決意見書中，代表多數意見的斯卡利亞大法官認為“有害使用”標準僅是法院先前對維持一個減損私人財產價值的管制而無須補償這一點進行說明時所做的嘗試而已。某一管制行為到底是屬于防止有害使用還是屬于促進公共利益，必定因人們基于不同的視角而見仁見智，要在兩者之間作出區分是非常困難的。因此“有害使用”的標準就不能作為判斷管制性征收的依據，仍然須以財產的經濟使用價值遭到完全剝奪為準。事實上，先前以防止財產有害使用為由不構成征收的判例，原告的財產損失都未達到完全被剝奪的程度。然而，他認為此項標準仍然有例外。亦即當所有人的財產權顯示被限制使用的利益并非自始屬于財產權的范疇時，則該限制并不構成征收。斯卡利亞大法官認為財產權雖然負有內在義務，可以受到治安權的限制，但若因此就剝奪財產權人所有的經濟利益，便與憲法文化所記錄的歷史契約不合。他認為唯有該限制自始存在于財產權本身，亦即依據州的財產法及妨害法的背景原則，該財產自始負有此種限制時，該項造成嚴重損失的管制才可以不必補償。夠依據此項標準，斯卡利亞大法官認為南卡州政府僅表示原告財產的使用違反公共利益或普通法格言“使用你自己的財產時不得損害別人的財產”等結論性主張尚不足夠，南卡州政府仍需舉證依照該州的財產法及妨害法的背景原則，原告的財產使用屬于被禁止的行為。因此，聯邦最高法院將本案發回南卡州最高法院就上述未舉證的部分再審。

“背景原則”例外規則的提出與美國是一個普通法系國家密切相關，雖然美國也有制定法，但是其制定法都是普通法基本原則和規則的法典化，因此在兩者的關系中，普通法在大多數情況下仍然起著決定性作用。該例外規則要求政府的管制行為不僅要符合制定法，而且要符合這些制定法所體現的普通法的背景和原則，這在一定程度上也反映出聯邦最高法院在管制性征收的案件中，加大了對公民的私人財產權的保護。

綜上，美國管制性征收制度實質上是一種財產權保障機制，該制度的建立彰顯了美國司法機構對保護私有財產權的努力。在近一個世紀的司法實踐中，聯邦最高法院逐漸發展出上述判斷管制性征收的三個標準與一個“背景原則”的例外規則。這些標準在法院審理管制性征收案件中不斷被使用，而且每一個標準都在提出后被隨后的判例不斷地進行細微的調整與發展。因此美國管制征收的判斷標準是有生命力的，處在不斷的發展完善當中。

四、現今美國管制性征收的救濟措施

在1970年中期以前，一般認為對于管制性法規限制私人財產權過度，以至于構成管制性征收時，唯一的救濟方法就是宣告該管制法規無效或者類似衡平法救濟措施，以避免妨礙政府治安權的正當行使。然而，在經過幾十年的不確定狀態后，現今的法律規定非常明確，管制性征收的救濟措施是公正賠償。

該救濟措施源于1978年的圣地亞哥煤電公司案和1987年的第一英國福音派路德宗教會案，在這兩個判例中聯邦最高法院逐漸明確了管制性征收的救濟措施是公正補償。在圣地亞哥煤電公司案中，因圣地亞哥市政府的區劃將煤電公司的工業用地改變為農業用地，初審法院與上訴法院都認為市政府的區劃構成管制性征收，因此判決市政府給予煤電公司由工業用地變成農業用地所減少的價值三百萬美元的補償費。然而加州最高法院卻將本案駁回，建議依照阿金斯案的二選一的判斷標準重新判決，于是上訴法院因此推翻地方法院的判決。本案最后上訴到聯邦最高法院，法院認為本案因缺乏加州最高法院的最終判決，因此以該院無管轄權駁回上訴。在該案件中，布倫南大法官提出了著名的不同意見書，他認為聯邦最高法院對該案件有管轄權，而且管制性征收應給付公正補償。因為依據馬洪一案，管制性法規有時會越過治安權正當行使的界限而構成征收，而管制性征收基本上和其他須給付補償費的征收并無不同。雖然管制性征收可以經由政府的修正或廢除造成侵害的法規，從而消除管制性征收的狀態，因而只有臨時的，而非長期的管制性征收，但是在此種情形聯邦憲法規定必須付給從管制法規開始造成管制性征收時至政府廢除或修正法規時止，此段時間的公正補償。布倫南大法官所提出的臨時性的管制性征收，須給予公正補償的意見于1987年的第一英國福音派路德宗教會案被聯邦最高法院所采納，在該判決意見書中，法院認為征收條款的目的“不是限制政府干涉財產權利本身，而是發生構成征收的正當干預時可以得到補償”。因此，該案中勝訴的原告第一英國福音派路德宗教會可以取得管制行為給其土地帶來不利影響之日與判決之日期間的補償。不過，教會無權要求將“臨時征收”改為長期征收，因為這可能違背政府的意愿使用征收權。然而，政府享有選擇權，其既可以選擇修正管制性法規或撤銷違法的管制行為，也可以行使征收權。如果政府選擇維持相關的管制行為，財產權人有權取得長期管制性征收的補償。如果政府選擇修正管制性法規或撤銷管制行為，財產權人只能取得管制行為生效期間發生的臨時管制性征收的補償。

長期管制性征收的損失補償的計算方法與傳統征收的情形是一樣的，財產權人有權取得征收當日財產的合理市場價格。而臨時管制性征收的損失賠償計算方法相對復雜一些，雖然在理論上臨時管制性的補償是該征收期間的財產用途合理的市場價格，但是這一標準通常難以適用。因為典型的管制性征收案件涉及的是政府限制空地未來用途的行為。夠例如，如果不存在該管制條例，某甲可能在空地上已經興建了所計劃的酒店。如果只補償甲的土地處于未開發狀態的合理的租金價格，對于酒店的收入而言，屬于不完全補償。但是酒店可能經營不善，因此潛在的利潤損失很不確定，不能作為補償的計算依據。在這種情形下，多數法院會查明存在該管制行為與沒有該管制行為之間的不動產價值差額，然后再根據這一差額和合理的市場回報率來計算補償數額。

五、美國管制性征收制度對我國的啟示

美國管制性征收制度歷時近一個世紀的發展，其在平衡私人財產權和政府管制權力之間矛盾的方面發揮了重大的作用，吸收借鑒該制度的合理內核，這對我國的財產征收制度建設有著重要的意義。立足我國具體國情，可以得出以下三點有益的啟示：

（一）創立管制性征收制度

為了防止政府的管制權力過度擴張，保護私人財產的合法權益，我國應該建立管制性征收制度。雖然我國法律上沒有管制性征收這一概念，但是這并不意味著我國法律上的管制性征收概念無法建構。從上文的司法判例梳理中可以發現，美國的憲法中也沒有管制性征收的概念，管制性征收概念是從“征收”概念中發育出來的——如果管制“走的太遠”，產生了與征收類似的效果，就構成了管制性征收。因此，借鑒美國的經驗，我國的管制性征收概念也同樣可以從我國的征收概念中發育出來，我們只要對我國憲法第10條和第13條中的“征收”的含義進行擴張解釋，就可以達到這一目的。依據憲法解釋的方法，我們可以將這兩個條款的“征收”作廣義的理解，使其既包括傳統的征收，也包括因私人財產權受到政府管制行為過度限制而構成的管制性征收。這樣，既從憲法層面上為管制性征收制度提供了法律依據，又避免了輕易地修改憲法，維護了憲法的穩定性和嚴肅性。其次，建議在《物權編》中引入管制性征收制度。我國目前正在對民法典的物權編進行編纂，我們可以借這次物權法修改完善之機，在其《物權編》中規定財產征收的種類。如可以規定我國的財產征收分為三個類型，一是征收，二是管制性征收，三是征用，然后對其內涵分別進行界定。最后，在時機成熟時應當制定統一的《財產征收法》。對管制性征收的定義、補償原則、補償標準、補償方式和救濟途徑內容作具體的規定。例如，法律可以規定：管制性征收是指政府或政府的授權機構的管制行為對財產權人的財產施加了過度限制，導致了財產權人特別犧牲時需要公正補償的行為。管制性征收的補償原則以公正補償為原則;補償標準是以公平市場價值為標準;補償的方式是以貨幣補償為主，其他補償方式需要征得被征收人同意方可;管制性征收的救濟方式有協商、行政救濟和司法救濟這三種方式。

（二）設定符合我國國情的判斷標準

美國管制性征收判斷標準的經驗，我們可以借鑒和吸收，但是不意味著我國可以完全照搬。因為美國是普通法系國家，遵循先例是其原則，雖然美國的多因素平衡標準看似靈活，但是其要受到先前司法判例的嚴格約束。而我國是一個成文法國家，如果沒有固定的標準，任由各級法院的法官自由裁量，這勢必會造成管制性征收判斷標準的混亂。因此我國需要建立符合國情的管制性征收判斷標準。

我國管制性征收判斷標準的構建，建議采用“公害標準一形式性標準一實質性標準”三步走的判斷標準體系。第一步，從公害標準出發，法院須首先判斷政府管制的財產是否構成公害。若是，則無論給私人財產價值減損多少都不構成管制性征收;若不是，再走下一步。第二步，對于不是防止公害的管制行為，法院須采用形式性標準來判斷是否構成管制性征收。此時法院須審查政府管制行為的對象是普遍的民眾還是特定的個體，若是普遍的民眾，基于公平負擔的原則，一般不宜認為構成管制性征收;若是特定的個體，再走下一步。第三步，針對管制對象是特定個體的管制行為，法院須采用實質性標準來判斷是否構成管制性征收。就實質性標準而言，法院須要考察政府的管制行為是否因限制財產權人的處分權而造成財產的經濟價值損失70%以上，或者政府行為是否對財產的某個部分進行了“永久的實質性占有”，若是，則一般構成管制征收;若不是，則一般不構成。對于造成私人財產價值減損比例低于70%，但高于30%的管制性行為，雖然不構成管制性征收，但構成了過度限制，財產權人可以請求政府改以限制程度較輕的管制方式或者給予財產權人土地發展權，以減輕財產權人的經濟損失。對于造成私人財產價值減損比例低于30%的政府的管制行為則屬于財產權的社會義務，是私人財產為了社會的公共利益所應承受的正常負擔。

（三）建立公正補償的救濟措施

我國政府的管制行為構成管制性征收，也應當給予公正補償。為管制性征收建立起良好的補償制度，不僅有利于政府將管制行為的成本內部化，使政府更加謹慎地行使公權力，而且有利于補償財產權人所遭受的損失，保護公民的私人財產權。

在補償原則上，我國的管制性征收的補償應當實行公正補償原則。所謂公正補償原則應該是完全補償原則，指政府應對被征收人因管制性征收所發生的一切損失給予完全的補償，使被征收人恢復到沒有被征收前的狀態。雖然該補償原則可能為政府帶來過重的經濟負擔，但無論從社會發展、權利保護和法治建設考慮，還是從公平正義角度出發，采用“完全補償”原則，應當是未來我國財產征收補償的大勢所趨。為此，在適當時機我國應當將憲法第10條第3款規定修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予公正補償”。以及將憲法第13條第3款規定修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予公正補償”。在沒有修憲之前，我們應當依據憲法解釋學的方法將上述憲法條款中的“補償”理解為“公正補償”。

在補償標準上，我國的管制性征收應該實行市場價值的補償標準。所謂市場價值標準，是指在一個自由公開的市場上，就被征收的財產而言，一個自愿的買方所愿支付的價格。由于市場價格補償比較客觀和公正，操作性比較強。因此在目前各國征收的實踐中，大多都以財產的市場價格進行補償。在補償方式上，我國管制性征收應當以貨幣補償為主，其他補償方式需要經被征收人同意方可，堅決杜絕由政府違背被征收人的意愿單方面決定補償的方式。

在補償的計算上，可以分為如下兩類：對于長期的管制性征收，被征收人的損失補償可以依據被征收當日的財產合理市場價格來估算，估算方法可以采用可比銷售法、總體收入法和復制成本法這三種估價方法。對于臨時管制性征收，其損失補償的計算相對復雜一些，在這方面我國可以借鑒美國多數法院的做法，即查明存在該管制行為和沒有該管制行為之間的不動產價值差額，然后根據這一差額再結合市場回報率來計算補償的數額。

六、結語

通過以上對美國管制性征收制度的梳理和分析，從中可知，管制性征收出現的根本原因是美國為保護私有財產權，防止政府的管制行為過度限制私人的財產而產生的。為了限制政府的管制權力過度擴張，更好地保護私人的財產權益，美國聯邦最高法院在上個世紀20年代通過馬洪一案創立了管制性征收制度，賦予了所有人在其財產受到過度限制時而請求法院予以司法救濟的權利。然而，由于我國目前管制性征收制度的缺乏，導致私人的財產在受到政府的管制行為過度限制時無法得到應有的補償，這嚴重損害了私人的財產權益。隨著現代福利國家和行政國家的崛起，這些過度限制公民的私有財產權的立法和行政管制措施在將來可能會越來越多，這亟待我國建立相應的管制性征收制度。因此，以管制性征收為切入點，探究美國的管制性征收制度，借鑒其有益的經驗，這對于構建我國的管制性征收制度具有特殊的意義。