基本養老保險法律規制公平性問題的反思

張若昕

摘 要：過去十年我國社會保險事業迅速推進，基本養老保險體制日趨成熟，保障水平不斷提高，但城鄉差距、制度公平性有所欠缺仍然是我國基本養老保險事業面臨的挑戰。隨著社會主要矛盾已經發生轉變，進一步規范基本養老保險的規制路徑，增進基本養老保險公平性，使制度從形式普惠走向實質公平，是人民美好生活的期盼。

關鍵詞：基本養老保險;法律規制;公平性

改革開放以來，我國基本養老保險事業獲得了令人矚目的成績，隨著我國城鄉一體化養老保險體制的建成，養老保險法律規制的公平性問題成為社會各界關注的焦點之一。作為最重要的保障手段，基本養老保險在我國社會保障體系中扮演重要角色，其規制路徑的公平性關系到人民的切身利益、社會的和諧穩定以及國民經濟的可持續健康發展。對養老保險公平性存在的問題進行分析和思考，既是回應了人民對美好生活的向往需求，也是為健全社會保障體制提供決策依據。

影響我國基本養老保險法律規制公平性的問題有：

一、規制措施穩定性不足

從宏觀上看，我國基本養老制度在法治化程度，以及政策接續的連貫方面還有較大不足。我們的社會保險事業走的是一條“政策先行”規制路徑，相較“立法先行”的模式，優勢在于有較強的彈性空間，這對基本養老保險事業正處于轉型期的我們來說具有積極意義，可以為制度適應改革需要留出足夠調整空間。但同時也會夾帶制度強制力不足、穩定性不夠等負面影響，容易引發社會公平問題。

基本養老保險涉及公民的長遠利益，制度穩定性和連貫性備受社會關注，雖然我國的養老政策不是“朝令夕改”但也是幾年一大變。以“農村基本養老保險”為例，1991年我國開展“農村社會養老保險（老農保）”試點工作1，但政策執行沒多久，最終由于制度設計不合理、配套政策不完善、農民參保積極性不高等原因，在全國范圍內難以推進。1998年因不具備普遍推行的條件，國務院對“老農保”業務進行清理和整頓。2009年，“新型農村社會養老保險（新農保）”2試點工作啟動，新制取代舊制，部分“老農保”參保人順利過渡至“新農保”，但很大部分人未實現過渡，原因是多樣的，于是2014年全國開始全面清理這些人的“老農保”。不少參保人對清理方案提出疑問，按照國民經濟發展速度，24年前的200元和今天比，經濟價值差距甚大，不能劃上等號。據國家統計局公布的數字，1991年全國城鎮居民人均可支配收入分別為1570元，到2014年居民的人均收入已經達到20167元3。如果按1：12的增比算，1991年的200元相當于2014年2400元的經濟價值，就公平性而言，“老農保”處置方案顯然不是一份令群眾滿意的答卷。

由于養老保險的參保時間跨度大，勞動者從繳費到領取待遇必須是一個連貫且暢順的過程，必須確保較長一段時期內規制措施的穩定性。在我國社會主要矛盾已經轉變為社人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的情況下，當下的重點不應僅放在養老制度的擴面上，更要著力推進實現制度的實質公平。

二、權益保障位階把握不準

我國基本養老保險制度是在充分考慮國情的基礎上，并借鑒了德日先進經驗發展起來的，社會保險法沒有對養老保險做非常具體的規定，為遷就地區間經濟發展差異，更多采用了授權性規定。但從體系構建方面看，過于遷就現實可能會成為基本養老保險事業健康持續發展的“絆腳石”。社會保險法屬于社會法，“社會性、公平性”是其根本屬性，保障公民的基本權益是核心，也是第一位階。規制實踐中，很多人將社會養老保險法律關系錯誤理解為行政上的管理與被管理的關系，行政優位思想比較嚴重，這是對政府權力和公民權利間位階把握不準的體現。

在我國養老保險實現“制度全覆蓋”歷史性的跨越過程中，公平性受到一些質疑，受詬病最多的便是以職業、戶籍作為劃分參保類別，適用不同繳費、待遇和補助規則，這是權益位階把握不準的另一個重要表現。隨著城鎮職工基本養老保險參保范圍的擴大，機關事業單位養老的并制，企業職工、個體工商戶、靈活就業人員、機關事業單位工作人員都被納入企業城鎮職工基本養老保險體制，但在各類人員在政策的適用、養老待遇方面未能完全實現實質公平。在法律適用中勞動者的權利都是平等的，同在一套社會養老保險制度內，在健全各個參保群體的規制路徑上需要進一步理順，準確把握權益位階，避免社會保險“社會性、公平性”實質受損。

三、規制措施 “碎片化”

規制措施“碎片化”是導致我國基本養老保險制度公平缺失的重要因素之一，我國基本養老規制措施“碎片化”，除了有社保法將規制權過多授予給政府部門原因外，還有我國的養老保險長期處于“多軌制”狀態的影響。實踐中出現的政策直接調整、制度約束與法律規制混淆、權利義務和法律責任不對稱等問題，都是基本養老保險碎片化的制度帶來的不良反應。自《社會保險法》出臺后，我國在養老保險基本法立法工作上沒有取得大的進展，法規、規章、政策雖然一定程度填補規制空白，但他們單個間相互配合度不高也是不爭的事實。我國的基本養老制度誕生至今，一直處于不斷完善和發展的過程，我們在制度的整合上下了很多功夫，盡管覆蓋城鄉居民的新型社會保障體系已經形成，但立法不夠完善、制度公平性和規范性有所欠缺等“病癥”仍未能有效緩解。

社會基本養老保險制度以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為目標，在肯定當前成績的同時，還要理性地認識到法律規制方面的不足。基本養老是公民參與社會分配的重要途徑，規制公平對人民參與分配尤為重要，在逐步消除不同人群在養老保障上不公的道路上，要著力解決好規制措施集中于政府規章、國務院規范性文件以及部門規范性文件，地方立法橫向銜接不暢等問題，進一步增強制度的普適性和穩定性，逐步縮小受益群體間和城鄉間的差別，讓人民共享改革發展的成果。

注釋：

[1]根據《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號），繳費檔次有200元、400元、600元、800、1000元五個檔次。

《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號）。

[2]《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）。

[3]《中華人民共和國1991年國民經濟和社會發展統計公報》，《中華人民共和國1991年國民經濟和社會發展統計公報》，中華人民共和國國家統計局 國家統計數據http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=B01&zb=A0501&sj=2014D

參考文獻

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（作者單位：柳州市柳江區人力資源和社會保障局）