村務監督制度探索實踐

段鳳剛

【摘要】黨的十八屆三中全會適時指出要建立健全村民監督機制， 2015年中央“一號文件”再次強調要完善村務監督機制， 2017年12月初， 中辦、國辦又專門下發了《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》， 針對實踐中存在的突出問題， 對全面完善村務監督委員會的制度和機制作了更加明確的規定。村務監督制度是村級基層組織黨風廉政建設的一項重要內容，盡管村務監督委員會的建立與實行卓有成效，但要使村務監督更趨規范化與制度化依然任務艱巨。就其在浙江的發展現狀而言，依舊存在著諸如監督環境不透明、村監委成員履職能力不足等問題亟待解決。為此，我們要加強對村監委成員的素質培養，培養村民的監督意識，提高其議事能力，使普通群眾也參與到村務事項決策的過程中去。

【關鍵詞】村務監督；村務監督委員會；基層自治；村務公開

全面深化法治建設是一場廣泛而深刻的革命，道阻且長。為響應習近平總書記作出的全面推進依法治國的戰略部署，浙江省于2006年率先吹響法治浙江建設的號角，迄今已走過十一個年頭。

十一年來，浙江省始終把人民群眾作為一切工作的出發點，深入基層，著眼于基層群眾自治。相較其他三個環節而言，民主監督制度是基層群眾自治中極為重要也是較為薄弱的一環，民主監督建設刻不容緩。

村務監督制度為村民參與村務公開開辟了道路，是村民參與村務管理的重要途徑，也是遏制貪腐的有效手段。因此，有必要對村務監督制度進行深入的分析。

一、村務監督制度的概念及其意義

（一）村務監督制度的概念

村務監督制度是指村務監督委員會對村務活動、“三資”項目進行監督管理的村級民主監督機制。我國《憲法》曾在1982年有過重大的修改，“村民自治”被首次提出。經過三十多年的發展，我國農村村民自治建設卓有成效，但這種缺乏監督的農村基層民主建設仍然是“半拉子民主”，“村民自治”陷入僵局。村務監督委員會的創設打破了這個尷尬的局面，在很大程度上彌補了村級村民自治的缺陷。

（二）村務監督的意義

1.村務監督是浙江法治建設的關鍵進程

“法治浙江建設”的口號在2006年開喊，經過十余年的發展，我省積累了許多鮮活的實踐經驗。

“我們國家走農村基層民主選舉的道路用了很長時間，可走到最后，都普及了，才知道原來這只是第一步。基層的權力結構并不是設計好就可以正常運轉的，這其中缺少基層的監督組織。”早在2010年，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳就通知黨委和人民政府、省直屬各單位就印發了《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》，早在那時就已深刻認識到“村務監督”在浙江法治建設中所處地位之重。

2.村務監督是遏制權力腐敗的重要手段

“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，村務監督是村民參與村務管理的重要途徑，也是遏制貪腐的有效手段。近年來，在國家重磅“打虎”、“打蒼蠅”的現實之下，基層特別是村級干部的腐敗嚴重。作為推進基層民主政治建設的具體帶頭者，村級干部在整個建設過程中所起的作用不言而喻，該群體貪腐所造成的后果之嚴重可以想見。

3.村務監督是加強農村基層民主建設的重要環節

在村民自治中，民主選舉是基礎，民主決策是關鍵，民主管理是根本，而民主監督是上述各個環節的保障。

隨著經濟的發展、科學技術水平的不斷提高，村民能夠獲取信息的途徑越來越多，普通村民對民主公開、自主管理的法治意識越來越強烈，在此新形勢下，原有的村務監督制度已經不能滿足村民自身的需要，改革勢在必行。

二、浙江村務監督制度運行現狀及問題

（一）浙江村務監督制度運行現狀

近年來，浙江省委、縣委、縣政府高度重視基層農村廉政建設，把全面推進村務監督制度建設作為工作的重中之重來抓。在上級領導的支持配合下，村務監督制度由此得到進一步發展。

自《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》文件頒布以后，浙江省村務監督工作正式邁入了有章可循的體制化階段。部分地區還在這個基礎上自主創新，如浙江省的天臺縣通過定期召開村務監督委員會委員“碰頭會”的方式，來相互交流工作當中遇到的問題和經驗。

村務監督委員會是農村基層工作的機制創新，從根源上遏制了微貪腐，有利于提升鄉村治理法治化水平，為浙江法治建設添磚添瓦。

（二）浙江村務監督制度運行問題

在新環境下，村務監督制度在運行過程中仍然遇到許多障礙，主要體現在以下幾方面：

1.村務監督委員會成員履職能力有所欠缺

在實踐中，村監委成員的文化程度普遍不高，對國家相關法律法規以及財務管理的熟悉程度十分有限，達不到村監委成員資格的硬性要求。

由村民民主選舉產生的村監委成員絕大多數年齡偏大，思想僵化，缺乏靈活性。再加上部分成員日常監督工作散漫，對村務活動無法進行有效全面的監督，怠于行使權利，致使監督效果不佳，村務監督流于形式。

2.村務監督委員會職能作用發揮不充分

村兩委干部長期以來處于封閉的自我監督狀態，主觀認識不到位，對村務監督委員會的監督常處于被動地位。再加上村監委的監督范圍過于集中在如財務監督等方面，在涉及村民切身權益的村務這一塊監督權缺失嚴重。

拿浙江蒼南縣來說，被選為村監委委員的大部分是小企業主或個體經營戶，因為經商的緣故常常不在村內，自然無法履行監督職責；部分村經濟落后，日常村務不多，村級機構不完善，村監委的委員們也覺得無事可監督，監督職能長期擱置不用；還有地區存在退休村干部插手村監委的監督事務，使得監督職能行使束手束腳，日常工作難以開展。

以上種種現象只是村監委職能難以充分發揮的其中一部分原因，在諸多原因的共同作用下，極大影響了村務監督委員會的事務處理，阻礙了村務監督制度前進的步伐。

3.村務監督制度運行環境不透明

公開透明的環境和村務監督密不可分，在實際操作中，公開、透明的環境既是村務監督所追求的目標，又能作為重要因素保證村務監督的有效運作。及時、充分、真實地公開村務管理信息，是村務監督體系運作的前提。但在實際中，村務公開的效果不甚理想。一方面，對于村務公開的范圍、細節方面還存在較多問題可指摘。另一方面，在實踐中，村務監督委員會監督程序及事項細則不公開現象較為普遍，易出現村監委監督權濫用的情況，難以保證村監委職能的履行質量。

4.民主監督意識淡薄，民眾參與度低

村務監督委員會的存在意義是代表村民有效監督村務活動和“三資”項目管理，在民主監督中，村民是個不可或缺的部分。

在現行體制的運行中，普遍存在著民主參與程度低的現象。在實際監督中，村民參與較少，民主監督的優勢不突出。之前所說，隨著經濟的發展，村民自主管理、民主公開的法治意識越來越強烈，但這僅限于文化水平較高的村民，大多數村民并不具備這種素質。

現行的地方性規章中，學習培訓的范圍僅限于村監委成員，大部分村民對什么是監督權，在什么時候行使權利，如何正確有效地行使權利等一無所知。除此之外，民意傳達受阻，村務監督機構無法充分反映群眾意愿，故在農村中，民意的搜集和表達困難重重。

三、完善村務監督的對策研究

（一）加強業務培訓，提高履職水平

村監委成員的政治、業務水平直接影響到村監委工作的開展，因此要嚴格把好選人用人關口，真正把敢于“大膽說話”、廉潔奉公、具有一定知識層次的人充實到隊伍中來。在建立學習培訓制度方面，要“學測兼顧”，定期對村監委成員就學習內容加以測試。同時，要加強村監委成員的思想政治和作風教育，鼓勵和激發成員創造性思想，不斷提高其綜合素質和工作能力。

（二）完善村務公開制度，拓寬民主監督渠道

村務公開是村民行使監督權的前提，有效的、真實的村務公開是有效獲取和傳送監督信息的重要途徑。要充分保障村民的知情權，嚴格規范公開程序，保證村務信息的暢通。村務監督的推進離不開上級政府，為此，有關部門需要制定健全的法律法規，使得法律成為村務監督的強大后盾，有針對性地對日常村務監督中出現頻率較高的問題提供解決思路，為村民廣泛參與村務監督提供制度化渠道，使其具有可操作性。

（三）完善機構保障配套

“經濟基礎決定上層建筑。”要使村務監督委員會充分有效地發揮監督管理的作用，僅僅提高村務監督人員的專業化水平是不夠的，還需要一定的物質保障，有了令人滿意的物質條件才能使監督人員義無反顧的投身到工作之中。

在硬件保障上，鄉鎮政府要提供大量的資金支持，使行政村滿足“六有”的要求。在配套設施資金的投入上，要保證其不受克扣、挪用、延遲發放，用于購買配套設施的資金也要用于專項領域。

在待遇保障上，中央政府財政部門應該加大對財務監督的資金投入，使村監委成員領到合理滿意的誤工補貼和報酬。由此可改變監督人員的“惰性”，從原來的“吃力不討好”變成“多勞多得，少勞少得”的按勞取酬，監督人員才能投入更大的精力參與監督管理工作，更好的服務村民，服務行政村。

（四）重視民意，培養村民的民主監督意識

正所謂，權力取之于民，也要用之于民。因此，要充分有效地發揮村民在村務活動、村務監督中的作用，即使其更好地發揮主體性作用。

現實中，絕大多數村民缺乏民主意識，覺得參與監督無關自己。在這種情況下，即使監督人員擁有絕對專業的知識和技能，但在收集民意這一環節上也無從下手。

民意是信息決策的來源，負責監督工作的村務監督委員會成員應該積極鼓勵、引導村民提出自己的看法，并予以高度重視。鄉鎮政府和各村委會應該聯合行動，肩負起加強民主監督觀念的宣傳教育的職責。宣傳的內容應該包括民主監督的方方面面，并且對怠于行使權利以及其產生的消極影響也要詳細地告知村民。

四、結語

村民自治制度是我國基層民主的重要制度，而其中又以村務監督為重，加強村務監督制度建設對推進浙江法治建設所起的作用不言而喻。

加快村務監督制度的完善是基層民主政治發展的必然要求，我們要通過上述有效措施不斷鞏固和完善村務監督制度，明確思路，端正態度，堅定不移地將村務監督的制度化建設向前推進，使其發揮更大作用，為浙江法治建設在今后的發展中保駕護航。

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