“一帶一路”背景下公共危機管理中地方政府履職程度研究

類欣雅

[內容提要]本文以期望理論為理論框架來研究地震、臺風、火災、食品安全、群體事件五類公共危機管理中地方政府的履職程度。運用問卷調查的研究方法，研究發現資源投入、信息管理、上級問責對公共危機中地方政府的履職程度影響顯著;而公眾對政府形象的關注只在群體事件這一危機類型中顯著;本地媒體報道、上級獎勵和部門協作程度對地方政府的履職程度影響不顯著。

[關鍵詞] 公共危機 地方政府 履職程度

一、研究背景和意義

隨著改革的深入發展，中國逐步進入了社會的全面轉型期，尤其是“一帶一路”戰略的提出，很大程度上標志著我國在國際關系中地位的重大轉變，即從過去國際關系的旁觀者轉變為國際關系的積極參與者甚至是塑造者。值得高度關注的是，“一帶一路”戰略的提出與實施，為我國及沿線各個國家帶來巨大利益的同時，也為我國帶來了巨大的挑戰。尤其是在有些國家對我國此項倡議持有誤解和偏見的情況下，及時處理好我國內部的公共危機事件，一方面有助于彰顯我國社會主義制度的優越性，提升國際地位;另一方面也能在一定程度上化解一些國家的戰略疑慮，推動“一帶一路”戰略的實施。因此，地方政府在公共危機管理中的履職程度如何，則變成了不容忽視的問題。

公共危機治理的能力，是檢驗現代社會地方政府決策能力的一個嶄新維度，“在現代化的進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未有的程度”?，F代工業的發展，使得人類在不斷創造先進的物質文明和精神文明時，也不斷增加了自然界對人類社會“反噬”的風險;信息化和全球化的飛速發展也不斷催生各種不確定性風險，導致社會矛盾和沖突的激化。當公共危機成為社會不期而至的常客，這種危機四伏的時代則可謂是風險社會了。當然，其中的危害和治理的困難已經日益清晰地被世人所了解。此時，作為公權力主要載體的政府，特別是地方政府對公共危機的治理與回應，就成為對政府能力的一個十分嚴峻的挑戰。

地方政府在履行職能的過程中，以其擁有的權力和資源作為基礎，解決所面臨的問題，實現職能目標。盡管我國地方政府在以往公共危機管理中發揮了中流砥柱的作用，但綜合看來，地方政府在公共危機管理中仍然存在一些問題。然而，人們往往把地方政府應對公共危機時能力的不足歸咎于體制的問題，所以學術界的研究重點則是公共危機管理體系建設和機制建設以及如何提高公共危機管理的能力上，卻很少看到公共危機管理背后的地方政府的履職程度問題，也就沒有關注到影響地方政府履職程度的因素了。因此，筆者在認識到這些問題之后，結合弗洛姆的期望理論，對公共危機管理中地方政府的履職程度進行調查分析。

二、理論與假設：期望理論框架下的激勵作用

（一）期望理論

期望理論（Expectancy Theory），是由北美著名心理學家和行為學家維克托·弗洛姆于1964年終《工作與激勵》一書中提出來的有關激勵的理論。該理論是通過需要與目標之間的關系來研究激勵的。他認為，一個人從事某項活動的動機主要受到兩個因素的影響：一是該行動所能達成的目標對其自身價值的大小。二是個人達成該目標并且得到某種結果的可能性的大小，即效價和期望值的大小。用公式表示就是：M=V×E。

效價——是該行動所能達成目標對其自身的價值大小。對于這種價值基本判斷可分成三種效價：正效價、零效價、負效價。如果該行動所能達成的目標對其自身的價值大，則為正效價;如果個人無所謂，則為零效價;如果該行動所能達成的目標對其自身的價值小，則為負效價。當出現正效價時，一般情況都會在某種程度上對行為者產生積極的影響，但是能否真正起到激勵作用還要看實現的程度。當出現零效價或負效價時，說明行為者對此行為出現心理上的不認同感，會對其行為產生消極影響。

期望值——個人達成該目標并得到某種結果的可能性大小。弗洛姆認為，人總是希望通過達成一定的目標來滿足其一定的物質或精神方面的需要。當這個目標沒有實現時，就會表現出對實現愿望的一種期望，期望的主觀判斷就是指一個人根據自己的能力、經驗和條件，在一定的時間內希望達到目標或滿足需要的一種心理活動。但對期望值的主觀判斷一定得恰到好處，過高估計會盲目樂觀;過低估計又會盲目悲觀，失去信心，這兩種極端都不可能產生激勵的效果。

（二）假設

效價是某一行動所能達成目標對其自身的價值大小，即該行為是對它的執行者的一種吸引力。如此我們要考慮的問題是，在公共危機管理中治理危機對地方政府的吸引力是什么？政府在社會公眾中的形象和公信力并不是客觀存在的，但卻是一種特殊的社會資源，對政府影響力起著非常重要的作用，是構成政府影響力的基本因素。政府的形象和公信力對政府的目標、意圖能否順利實現起著舉足輕重的作用。而對危機的有效治理能夠提升政府在公眾心目中的形象，提升政府的公信力。由此，筆者提出如下假設：

假設一：公眾對政府形象的關注與地方政府公共危機管理履職程度正相關。

假設二：本地媒體對危機事件的報道與地方政府公共危機管理履職程度正相關。

我們要清晰地認識到，當上級部門對危機事件表現出足夠的重視且對地方政府施壓時，地方政府由于害怕被問責，或者說政府官員由于在危機治理的活動中表現突出而能夠得到應有的獎勵，就會在公共危機管理中表現良好。由此提出假設三和假設四。

假設三：上級政府問責力度與地方政府公共危機管理履職程度正相關。

假設四：上級獎勵與地方政府公共危機管理履職程度正相關。

期望值是個人達成該目標并得到某種結果的可能性的大小。對比期望理論，在公共危機管理中期望值就是指地方政府能夠有效治理危機的可能性的大小。在調查研究中，筆者發現充足的資源投入能夠使我們在危機發生的第一時間進行應急處置;又能夠保障我們在危機發生之后迅速恢復正常的生產、生活，同時也能夠強化危機管理能力。

假設五：充足的資源投入與地方政府公共危機管理履職程度正相關。

我們應該認識到，在危機處理的過程中信息的重要性。最成功的公共危機管理其實是避免危機事件的發生，也就是在剛出現危機苗頭時及時地予以解決，此時就顯現了信息的重要性。有效的信息管理能夠使我們監測到突發事件可能發生信號或者征兆，對危機予以妥善處理;或者在危機發生時向公眾發出預警和公布危機的相關問題，以減少損失;或者在事件后總結經驗教訓，避免類似事件的再次發生，以降低損失。

假設六：信息管理的規范化與地方政府公共危機管理履職程度正相關。

行政文化條件對地方政府履職程度也有一定的影響。由于政府文化中存在一些消極因素，如形式主義、權威崇拜和等級崇拜價值觀的普遍存在、創新精神的不足等因素會導致政府中不同部門之間的矛盾，使其不能相互協調、運轉高效地保障危機決策的執行。

假設七：部門協作程度與地方政府公共危機履職程度正相關。

三、公共危機管理中影響地方政府履職程度的因素

本文采用定量研究方法，以期望理論為框架，以效價和期望值為核心，通過問卷調查的形式研究地震、臺風、火災、食品安全、群體事件五類公共危機管理中地方政府的履職程度并提出假設，進而對影響公共危機管理中地方政府的履職程度的因素進行分析，將stata12.0作為分析工具，建立模型對假設進行檢驗，得出以下結論。

（一）資源投入、信息管理、上級問責對公共危機中地方政府的履職程度影響顯著

資源投入和信息管理對公共危機中地方政府的履職程度影響顯著的原因是不言而喻的，在此不多做解釋。然而，上級的問責在地震、火災、臺風和群體事件中影響顯著，是因為這些危機事件處理得當是政府應盡的職責，而就食品安全這類事件而言，由于管理部門過多，管理的具體事宜也過于繁雜，因此很難準確判定某一食品安全事件屬于哪一部門負責，問責制度也就難以起到應有的作用。

（二）公眾對政府形象的關注只在群體事件這一危機類型中顯著

這是因為對某一群體事件來說，公眾對其施以足夠的關注也就意味著公眾會了解事件爆發的原因以及動向，而此時政府的反應將會影響社會大眾的態度，如若政府處理不當，將導致該群體事件的大范圍擴散和蔓延。可是，對于其他四種類型的公共危機而言，公眾普遍關注、重視雖然對政府的行為形成了一定的壓力，但是在我國現階段公眾對政府行為的約束力仍然較弱。

（三）本地媒體報道、上級獎勵和部門協作程度對地方政府的履職程度影響不顯著

1.本地媒體報道對公共危機中地方政府履職程度影響不顯著。主要是因為在突發事件的不同階段，政府都有能力掌控本地媒體對突發事件的報道。

2.上級的獎勵對公共危機中地方政府履職程度影響不顯著。主要是因為恰當處理公共危機事件就意味著維護公民的人身和財產安全，是政府應該履行的職責，換言之，危機事件本身就是個問責的問題，處理不當將會被上級問責，而不會涉及獎勵。

3.各部門的協作程度對公共危機中地方政府履職程度影響不顯著。主要是因為政府中各部門的協作程度主要是影響政府在公共危機事件中處理、運行的效率，是—個效率問題，而不能影響和衡量政府的履職程度。

自有文字記載以來，人類社會面臨各種危機，人類的發展過程也是應對危機的過程。公共危機嚴重影響社會的正常運轉，對社會環境和公民的生命、財產造成巨大威脅。然而，在對地方政府公共危機管理的現有研究中，大部分學者都是以加強公共危機管理體系建設和機制建設以及如何提高應對危機的能力為著眼點，卻很少談及公共危機管理中地方政府的履職程度問題。因此，本文采用問卷調查的研究方法，在相關部門發放問卷并進行數據的分析整理。根據問卷，筆者提出公眾對政府形象的關注于地方政府公共危機管理履職程度正相關;本地媒體對危機事件的報道與地方政府公共危機管理履職程度正相關;上級政府問責力度與地方政府公共危機管理履職程度正相關;政府官員對獎勵的渴求度與地方政府公共危機管理履職程度正相關;充足的資源投入與地方政府公共危機管理履職程度正相關;信息管理的規范化與地方政府公共危機管理履職程度正相關;政府文化中不同職能部門之間的相互協調程度與地方政府公共危機管理履職程度正相關等七種假設。而后，筆者又運用普通最小二乘法（OLS）檢驗前文假設中所有自變量與公共危機中地方政府履職程度之間的關系，把前文假設中的自變量放入，將五類危機事件與地方政府的履職程度做了平行模型，最后得出結論，即：資源投入、信息管理、上級問責對公共危機中地方政府的履職程度影響顯著;而公眾對政府形象的關注只在群體事件這一危機類型中顯著;本地媒體報道、上級獎勵和部門協作程度對地方政府的履職程度影響不顯著。