售電業(yè)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)踐分析與體系建設(shè)

林熠

[摘要]本文以售電業(yè)務(wù)為切入點(diǎn)，以舞弊風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范為落腳點(diǎn)，運(yùn)用舞弊理論分析總結(jié)目前售電業(yè)務(wù)涉及舞弊風(fēng)險(xiǎn)的種類及表現(xiàn)形式，提出舞弊風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，為各類供（售）電公司完善內(nèi)控、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì) 舞弊 內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)防范

新一輪電力體制改革的核心之一，就是將售電環(huán)

節(jié)從以往的“有序用電+目錄電價(jià)”的國(guó)家管制機(jī)制向基于市場(chǎng)的電力交易機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制轉(zhuǎn)變。隨著各類售電公司的興起，售電業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特別是舞弊帶來(lái)的危害逐步顯現(xiàn)。在市場(chǎng)化條件下，電網(wǎng)公司的售電業(yè)務(wù)逐漸成為關(guān)注的焦點(diǎn)和研究熱點(diǎn)。

一、內(nèi)部審計(jì)與舞弊風(fēng)險(xiǎn)防范

舞弊是單位、組織或個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中有預(yù)謀地通過種種欺騙性或者違法違規(guī)舉動(dòng)來(lái)獲取一定利益的行為。總結(jié)起來(lái)，舞弊行為有以下幾個(gè)特征：首先，舞弊是故意行為，具有主觀性、計(jì)劃性。其次，舞弊有不合法、不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)。再次，舞弊采用了非法手段，隱瞞了事實(shí)真相。最后，舞弊的結(jié)果都使舞弊者獲得了不正當(dāng)利益，獲得利益的背后通常都伴隨著組織或關(guān)聯(lián)第三方的損失。

內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展始終伴隨與舞弊的斗爭(zhēng)，防范舞弊的核心在于完善內(nèi)控，包括兩個(gè)方面：一是借助審計(jì)識(shí)別舞弊風(fēng)險(xiǎn)——基于紅旗標(biāo)志法。目前國(guó)內(nèi)外審計(jì)界和職業(yè)界普遍認(rèn)同、相對(duì)成熟和有效的方法就是紅旗標(biāo)志法，紅旗標(biāo)志指可能導(dǎo)致舞弊行為的各種事項(xiàng)、條件、環(huán)境壓力、機(jī)會(huì)或個(gè)人特征，紅旗標(biāo)志并不代表舞弊一定存在，但被認(rèn)為是舞弊的重要征兆。二是通過審計(jì)控制舞弊風(fēng)險(xiǎn)——基于內(nèi)部控制。面對(duì)舞弊風(fēng)險(xiǎn)，大部分組織事后嚴(yán)懲和警示的治理模式具有反應(yīng)滯后、監(jiān)督被動(dòng)、手段單一的弊端，不可避免的以犧牲組織利益為代價(jià)。要有效防止舞弊、規(guī)避舞弊造成的風(fēng)險(xiǎn)，組織在防控模式上就要變被動(dòng)為主動(dòng)，轉(zhuǎn)變“民不舉、官不究”的傳統(tǒng)管控模式，在舞弊發(fā)生之前或是初期就通過堵塞漏洞、建章立制等手段，將舞弊行為消除在萌芽狀態(tài)。

二、售電業(yè)務(wù)舞弊的主要風(fēng)險(xiǎn)及成因

選擇在售電業(yè)務(wù)方面具有典型性和代表性的電力企業(yè)審計(jì)實(shí)踐，能夠反映售電業(yè)務(wù)的總體現(xiàn)狀和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）售電業(yè)務(wù)主要舞弊類型

基于A公司內(nèi)審部門的審計(jì)實(shí)踐，售電業(yè)務(wù)的主要舞弊類型及對(duì)應(yīng)表現(xiàn)形式可以分為報(bào)告信息類舞弊、腐敗類舞弊和非法占有企業(yè)資產(chǎn)類舞弊（見表1）。其中，報(bào)告信息類舞弊要求舞弊者在企業(yè)中有一定地位和權(quán)力，因此多以管理層集體舞弊為主；而腐敗類舞弊和非法占有企業(yè)資產(chǎn)類舞弊主要特征都是犧牲企業(yè)利益換取個(gè)人利益，因此大多以個(gè)人舞弊或是小團(tuán)體舞弊為主。

（二）售電業(yè)務(wù)舞弊的成因分析

售電業(yè)務(wù)舞弊的成因主要有以下幾個(gè)方面：

1.思想問題是根源。各類舞弊的核心都是“人”出了問題。人的思想出了問題，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、價(jià)值導(dǎo)向和內(nèi)部控制就容易出問題。電網(wǎng)企業(yè)管理層的思想與價(jià)值判斷會(huì)直接影響企業(yè)管理、內(nèi)控和氛圍。

2.公司治理結(jié)構(gòu)不完善。大部分國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致“指標(biāo)至上”的錯(cuò)誤業(yè)績(jī)導(dǎo)向，難以實(shí)現(xiàn)管理層之間有效的牽制，容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。

3.制度執(zhí)行不到位。由于部分管理層在設(shè)計(jì)制度和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)脫離了基層實(shí)際，造成制度體系設(shè)計(jì)不科學(xué)，運(yùn)行效率低下；單位管理層自身未帶頭嚴(yán)格執(zhí)行制度，設(shè)立違反制度要求的“綠色通道”；制度宣傳和貫徹不深入，缺少對(duì)執(zhí)行情況的監(jiān)督。

4.缺少業(yè)務(wù)制衡。在售電業(yè)務(wù)的抄表、核算、收費(fèi)、用電檢查四個(gè)環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)關(guān)鍵控制、監(jiān)督環(huán)節(jié)失效等問題；在售電業(yè)務(wù)中，普遍存在財(cái)務(wù)與營(yíng)銷部門管理脫節(jié)，業(yè)務(wù)監(jiān)督和牽制作用未能有效發(fā)揮。

5.信息系統(tǒng)存在缺陷。系統(tǒng)控制功能不完善，表現(xiàn)為部分重要參數(shù)未進(jìn)行強(qiáng)制性檢查和校驗(yàn)；重要沖銷、修改、刪除功能未設(shè)計(jì)復(fù)核或強(qiáng)制審批，重要的操作沒有記錄痕跡或記錄不完整。系統(tǒng)權(quán)限分配不合理，沒有對(duì)使用者授予與崗位相匹配的權(quán)限，或是違反內(nèi)控原則授予不相容權(quán)限。

6.監(jiān)督懲處機(jī)制不完善。當(dāng)前企業(yè)主要以日常控制性監(jiān)督、同級(jí)部門的制衡性監(jiān)督以及上級(jí)單位的檢查性監(jiān)督為主，部門間關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)割裂，信息不對(duì)稱，削弱了同級(jí)部門的制衡性監(jiān)督；監(jiān)督機(jī)制層層遞減，越往基層對(duì)業(yè)務(wù)的控制性越弱、制衡性越差、檢查也越少。

（三）基于審計(jì)實(shí)踐的舞弊風(fēng)險(xiǎn)紅旗標(biāo)志

紅旗標(biāo)志也稱“舞弊風(fēng)險(xiǎn)因素”或“警訊”，是指可能導(dǎo)致舞弊行為的各種事項(xiàng)、條件、環(huán)境壓力、機(jī)會(huì)或個(gè)人特征，用于識(shí)別舞弊或差錯(cuò)，尋找和分析舞弊的重要方法。

售電業(yè)務(wù)舞弊的紅旗標(biāo)志（見表2），可以幫助管理層、監(jiān)督部門識(shí)別可能存在的舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

三、售電業(yè)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)的防控策略

圍繞“以人為本”的核心原則，將防范和治理相結(jié)合，建立懲防一體的舞弊風(fēng)險(xiǎn)防控體系（見圖1），首要核心是要有健全、有效的內(nèi)控機(jī)制來(lái)控制“人”，其次要有有效的內(nèi)外部監(jiān)督力量以及嚴(yán)格明確的懲罰機(jī)制來(lái)警示“人”。

（一）立足內(nèi)部控制，應(yīng)用紅旗標(biāo)志構(gòu)建舞弊預(yù)防機(jī)制

1.完善公司治理，做好售電業(yè)務(wù)頂層設(shè)計(jì)。按照公司法和現(xiàn)代法人治理機(jī)構(gòu)的要求，構(gòu)建企業(yè)權(quán)力、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相互獨(dú)立、各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約的運(yùn)作體系。如以省級(jí)供電公司黨組會(huì)（黨委會(huì)）或黨政聯(lián)席會(huì)為決策層，履行決策職能；在黨組會(huì)決策指引下實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，負(fù)責(zé)執(zhí)行黨組會(huì)決策事項(xiàng)和日常經(jīng)營(yíng)管理工作；黨組會(huì)下設(shè)公司紀(jì)檢組對(duì)黨組會(huì)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)執(zhí)行層行使監(jiān)督權(quán)，紀(jì)檢組包含審計(jì)委員會(huì)或直接管理審計(jì)部。

2.建立嚴(yán)格的售電業(yè)務(wù)控制機(jī)制。加強(qiáng)售電業(yè)務(wù)的控制活動(dòng)是內(nèi)部控制體系的核心層，在整個(gè)體系發(fā)揮重要樞紐作用。主要措施包括：

一是完善制度標(biāo)準(zhǔn)。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)對(duì)照售電業(yè)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)的紅旗標(biāo)志，定期分析售電業(yè)務(wù)相關(guān)內(nèi)部控制制度框架體系的健全性，及時(shí)予以修訂完善，明確各流程、各環(huán)節(jié)工作目標(biāo)和重點(diǎn)。

二是建立相互牽制的制衡機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)依據(jù)流程控制規(guī)范，按照“審批職務(wù)與執(zhí)行業(yè)務(wù)”“執(zhí)行業(yè)務(wù)與監(jiān)督審核”“財(cái)物保管與記錄”等不相容職務(wù)分離的基本原則，實(shí)施不相容職務(wù)分離控制（見表3）。

三是建立復(fù)核與分級(jí)審批機(jī)制。明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，保證各崗位人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任；建立復(fù)核及多級(jí)審批制度，多級(jí)復(fù)核的主要目的是變更業(yè)務(wù)讓其他人知曉并且檢查其合規(guī)性；分級(jí)審批是流程運(yùn)作的基本控制手段，體現(xiàn)不同管理權(quán)限，特別要禁止審批人與發(fā)起人是同一人的現(xiàn)象。

四是建立強(qiáng)制輪崗機(jī)制。輪崗是發(fā)現(xiàn)舞弊和差錯(cuò)的有效手段，電網(wǎng)企業(yè)售電業(yè)務(wù)的重要崗位應(yīng)定期進(jìn)行輪換，如抄表員及用電檢查員要實(shí)行區(qū)域輪換或崗位交流、核算員實(shí)行崗位輪換、營(yíng)業(yè)所負(fù)責(zé)人實(shí)行區(qū)域輪換等。一般重要崗位控制在3-5年之內(nèi)，超過5年應(yīng)強(qiáng)制輪換。

3.完善信息系統(tǒng)功能，加強(qiáng)信息系統(tǒng)對(duì)業(yè)務(wù)的控制。確保售電業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)真實(shí)、有效和完整是內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)，也是防范舞弊風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)。電網(wǎng)企業(yè)在電力營(yíng)銷系統(tǒng)建設(shè)和完善方面應(yīng)主要立足于加強(qiáng)信息系統(tǒng)的控制功能、建立貫通的多業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制、建立企業(yè)級(jí)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)和稽查系統(tǒng)等方面。

（二）堅(jiān)持查處與整治相結(jié)合，加大企業(yè)舞弊治理力度

1.建立針對(duì)舞弊的協(xié)同監(jiān)督綜合治理機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)要圍繞“標(biāo)本兼治、綜合治理”的指導(dǎo)思想，協(xié)調(diào)整合財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察、法律等內(nèi)部監(jiān)督資源，針對(duì)各類舞弊、違規(guī)、違紀(jì)等問題，建立信息互通、配合順暢、監(jiān)督到位的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，將企業(yè)在舞弊行為偵測(cè)、舞弊問題治理、舞弊風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的漏洞納入各類專項(xiàng)審計(jì)、財(cái)務(wù)稽核、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查等重要內(nèi)容，融入全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系、黨風(fēng)廉政建設(shè)體系、防腐倡廉監(jiān)督體系中，提高對(duì)售電業(yè)務(wù)領(lǐng)域舞弊風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制能力。

2.內(nèi)部審計(jì)要發(fā)揮偵測(cè)舞弊的重要作用。

一是充分利用信息化手段。建立針對(duì)售電業(yè)務(wù)的持續(xù)、在線舞弊偵測(cè)審計(jì)系統(tǒng)，把售電業(yè)務(wù)舞弊的紅旗標(biāo)志成果與審計(jì)信息化手段相結(jié)合，突出舞弊特征性強(qiáng)的標(biāo)志，通過審計(jì)視角建立審計(jì)規(guī)則，并以此建立具有針對(duì)性的售電業(yè)務(wù)舞弊偵測(cè)系統(tǒng)，持續(xù)監(jiān)控營(yíng)銷系統(tǒng)數(shù)據(jù)運(yùn)行狀況，發(fā)現(xiàn)正在發(fā)生的高風(fēng)險(xiǎn)舞弊行為，提高舞弊行為的偵測(cè)效率和威懾作用。

二是開展舞弊導(dǎo)向的售電業(yè)務(wù)審計(jì)。舞弊導(dǎo)向的售電業(yè)務(wù)審計(jì)是針對(duì)售電業(yè)務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)，是借助風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的模式，以識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。舞弊導(dǎo)向?qū)徲?jì)相對(duì)于常規(guī)審計(jì)，在審計(jì)人員素質(zhì)要求、審計(jì)方法等方面有更高的要求。

三是組建更加精干的審計(jì)隊(duì)伍。舞弊導(dǎo)向?qū)徲?jì)要求審計(jì)人員保持合理、適度的審計(jì)懷疑，具有豐富的偵測(cè)舞弊和防范舞弊經(jīng)驗(yàn)，熟悉審計(jì)的售電業(yè)務(wù)法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)，能夠準(zhǔn)確判斷售電業(yè)務(wù)內(nèi)控的有效性及相關(guān)業(yè)務(wù)管理人員解釋的合理性。

四是采取更有效的審計(jì)方法獲取嚴(yán)密的審計(jì)證據(jù)。要保持高度敏感性，對(duì)售電業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)遇到的異常和不合常理現(xiàn)象進(jìn)行深入追查；要注重多渠道獲取數(shù)據(jù)的分析比對(duì)，通過差異發(fā)現(xiàn)舞弊線索；要結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，更加注重函證、外調(diào)等手段應(yīng)用；要重視信息系統(tǒng)審計(jì)，對(duì)系統(tǒng)線上流轉(zhuǎn)的重要業(yè)務(wù)、缺少關(guān)鍵要素的記錄進(jìn)行重點(diǎn)檢查；要利用紅旗標(biāo)志確定舞弊風(fēng)險(xiǎn)高的單位或業(yè)務(wù)，對(duì)3年以上未接受審計(jì)、舞弊風(fēng)險(xiǎn)較高、投訴舉報(bào)相對(duì)集中、信息系統(tǒng)普及率低的單位加大審計(jì)頻率并進(jìn)行全面審計(jì)。

五是促進(jìn)審計(jì)成果應(yīng)用，健全舞弊預(yù)防機(jī)制。要把審計(jì)成果應(yīng)用在體制機(jī)制層面，自上而下從體制機(jī)制上進(jìn)行完善。要把審計(jì)成果應(yīng)用在審計(jì)監(jiān)督上，對(duì)售電業(yè)務(wù)舞弊的新特征、偵測(cè)的新方法、審計(jì)的新技巧進(jìn)行總結(jié)，不斷完善售電業(yè)務(wù)審計(jì)的紅旗標(biāo)志。要把審計(jì)成果應(yīng)用到協(xié)同監(jiān)督中，完善舞弊預(yù)防體系，協(xié)同推進(jìn)預(yù)防舞弊體系建設(shè)，完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

3.建立舞弊防控責(zé)任制，加大懲處力度。企業(yè)要針對(duì)舞弊行為采取強(qiáng)有力的懲罰措施，具有威懾力和執(zhí)行力的防控措施會(huì)使舞弊者為其舞弊行為付出重大代價(jià)，同時(shí)起到良好的警示作用。主要包括以下幾個(gè)方面：

一是應(yīng)在售電業(yè)務(wù)涉及的領(lǐng)導(dǎo)、部門、員工三個(gè)層級(jí)建立舞弊防控責(zé)任制度，明確各級(jí)負(fù)責(zé)人為防控舞弊的“第一責(zé)任人”，建立全員參與、各司其責(zé)、相互配合、齊抓共管的內(nèi)部控制責(zé)任體系。

二是應(yīng)完善防控舞弊措施的執(zhí)行考核制度，將舞弊防控工作的落實(shí)情況以及防控措施的執(zhí)行情況納入年度企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核和全員績(jī)效考核體系，對(duì)發(fā)生舞弊案件的單位和個(gè)人實(shí)行“一票否決”。

三是應(yīng)建立重大舞弊或重大管理缺陷追究制度，對(duì)舞弊案件中暴露的或是內(nèi)部監(jiān)督揭示的售電業(yè)務(wù)管理體制、舞弊防控體制出現(xiàn)重大缺陷的相關(guān)責(zé)任者進(jìn)行問責(zé)和追責(zé)；針對(duì)違反法律法規(guī)和公司管理規(guī)定、徇私舞弊、貪贓枉法、使企業(yè)陷于巨大風(fēng)險(xiǎn)或造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的行為，制定明確的行政處罰和經(jīng)濟(jì)處罰措施；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重觸犯法律的，應(yīng)當(dāng)依法移交司法部門立案。

（作者單位：國(guó)網(wǎng)福建省電力有限公司，郵政編碼：350003，電子郵箱：xiaoyi2u@126.com）

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