環湖截污PPP項目實現“洱海清”

林佳

進入冬季，多地頻現霧霾、沙塵等重污染天氣，許多人選擇出去旅游，“躲避污染，換換空氣”。不圖那邊的“風花雪月”，只為在洱海邊看看湛藍的天空和湖水，呼吸一下新鮮空氣。

旅游業井噴致湖水污染加劇

洱海是我國第七大淡水湖，位于云南省大理白族自治州。大理有著豐富的旅游資源，如下關風、上關花、蒼山雪、洱海月，簡稱“風花雪月”，四季宜人的氣候，優美的環境，吸引游客紛至沓來。不過，幾年前為了滿足游客需要，洱海周邊客棧、餐館、商鋪林立，污水直排洱海，再加上湖邊工農業生產等其他污染源，洱海一度出現水質富營養化，還曾經發生過兩次大規模的藍藻現象，水的能見度不足一米。

據統計，洱海邊有11個鄉鎮、517個村莊，84萬人生活在這里，每年還有超過2000萬人次的游客，2015年平均每天就有675噸垃圾產生。大量的垃圾處理不及時或雜亂堆放，不僅占地，還會隨同雨水流到洱海，風也會把一些垃圾吹到湖里。筆者在2015年4月在大理游玩時就住在洱海邊的一個客棧，晚上親眼看到燒烤攤設在湖邊，喝多了的人向湖里扔酒瓶和沒吃完的烤串，有的甚至還向湖里撒尿。新月形的洱海非常美，但走近湖邊，就可見到水面漂浮著塑料袋、泡面盒，還散發著刺鼻的氣味。

公開資料顯示，美國五大湖之一的蘇必利爾湖，其環境承載力為每億立方米庫容承載0.6萬人，俄羅斯貝加爾湖為每億立方米庫容承載0.05萬人，而洱海每億立方米庫容承載著1.4萬人，負荷已超過我國水環境質量標準2類水質承載力的兩倍。

大理是白族聚居區，當地自古就流傳著“洱海清，大理興”的諺語，治理洱海成為當地生態環境建設的重點。

地方財政難以承擔環湖截污治理

洱海的主要污染源來自兩方面：一是注入洱海的38條大小河流帶來污染物，主要是流域內養殖業所產生的畜禽糞便以及農田徑流帶來的廢棄物;二是洱海沿岸眾多客棧、餐館、商鋪等產生的生活垃圾。要治理洱海，第一步就是把污染源切斷。大理州政府組織多個部門的評估表明，僅洱海的環湖截污工程總投資就超過35億元。可是，大理州政府2013、2014連續兩年的財政收入分別是25.6億元和27.5億元。因此，完全靠政府投資來環湖截污，的確是“有想法，沒辦法”。

就在這時，國家鼓勵在基礎設施建設方面采用政府資本與社會資本合作的PPP模式，為洱海治理提供了新思路。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中明確提出“在基礎設施等領域積極推廣PPP模式”。隨后，國家發改委、財政部等多個部委聯合發文《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益。在這個大背景下，大理州、市兩級政府決定引進PPP模式來實現環湖截污治理洱海。

在項目籌備階段，大理州、市兩級政府作為聯合采購人，采用“競爭性磋商”模式來選擇社會投資人，經過對16家報名的社會投資人進行綜合測試，最終確定中信產業基金管理有限公司及旗下中國水環境集團（原中信水務）作為社會投資人。

2015年10月11日，大理州洱海環湖截污工程（一期）PPP項目正式落地開工，該項目也被列入財政部第二批PPP示范項目。在項目公司——大理洱海生態環境建設有限公司的股權結構上，政府方出資代表——大理洱海保護投資建設有限責任公司出資1.047億元，占股10%，社會資本——中國水環境集團出資9.432億元，占股90%。

既能節約投資又可縮短工期

大理州洱海環湖截污項目的一期工程包括6座污水處理廠，總長235.4公里的截污干管、干渠和17座提升泵站。按照雙方合作協議，在項目建設過程中，由社會投資人即中國水環境集團向社會融資籌集，大理地方政府在項目建設過程中只做協調、統籌、監管等工作。

該項目中的污水處理廠采用BOT（建設—運營—移交）模式，合作期限30年（含3年建設期），運營期內政府方按既定污水處理服務單價和處理量向項目公司支付污水處理服務費，合作期滿后，項目公司將污水處理廠及相關配套設施無償移交給政府方。

該項目中的污水收集干渠、管網、泵站，則采用DBFO（設計—建設—融資—運營）模式，合作期限18年（含3年建設期），由項目公司負責截污干管（渠）工程建成設施的運營維護，自達到政府付費條件之日起，政府方將按年度看效果等額支付服務費。

經初步測算，除去財政建設補助，政府方未來年付費總額為3 4億元左右，扣除洱海資源保護費、項目自身收益等因素，市財政年付費在5900萬元左右，占大理市公共預算支出的1.4%，在地方財政的可承受范圍內。

洱海環湖截污PPP項目落地開工后，最先見到的收益就是“省錢”。洱海環湖截污工程立項的批復投資是45億元，其中近期（2016～2020年）投資34.9億元。但經過中國水環境集團技術團隊的實地調研和專家論證后，最終將PPP協議簽約控制價定在29.8億元，節省投資17%，約6億元。在傳統的工程類項目中，項目最初預算“包不住”實際支出都是慣例了，但洱海環湖截污項目引入PPP模式卻省下了近6億元。

對此，中國水環境集團董事長侯鋒在接受媒體采訪時說，用傳統的模式做工程，工程的設計費按照工程實際造價的2%～3%收取，設計方根本沒有動力去采用節約成本的設計，因為這會讓他們少收錢。而PPP模式強調的是政府和社會資本風險分擔、合作共贏，像大理這樣的貧困地區，政府未來面臨的風險也就越大，作為合作方的社會資本也要承擔相應風險。因此，企業就有動力也有責任來節省資本，減少風險，促進雙方長期合作。

洱海的環湖截污PPP項目除了“省錢”，“省時”也是一大好處。一方面是因為洱海水環境治理的迫切需求，另一方面，中國水環境集團也主動提出將建設期縮短6個月，提前完工。對此，侯鋒表示，盡管洱海沿線300多公里的截污工程難度很大，但中國水環境集團愿在保證安全與質量的前提下，力保工程提前完工，因為“這樣做不僅源于對洱海環境治理的責任感，也因為作為社會資本方，項目越早完工投入使用，就能越早得到項目收益。”

項目竣工 獲財政部PPP中心認可

2018年6月，洱海環湖截污PPP項目（一期）竣工，規模龐大的“廠、站、管、網、池、塘”截污治污工程體系投入運營，從農戶到村鎮截污治污體系實現全流域覆蓋。洱海保護治理取得了階段性成效，2018年1～5月洱海水質達到2類，6～10月達到3類，洱海近岸湖區水質和水生態與前幾年相比有明顯改善。在生態環境部通報上半年全國地表水環境質量狀況中，洱海為“水質良好、中營養狀況”。

2018年10月11日，財政部政府和社會資本合作中心（PPP中心）主任焦小平、該中心推廣開發部主任夏穎哲等人，到大理調研洱海環湖水環境治理PPP項目。焦小平一行到污水處理廠察看了污水污泥處理工藝、出水水質及廠區運行情況，他們在再生水廠出水口現場查驗水質取樣比照，發現出水清澈無味，處理水質超過目前國內最嚴標準。焦小平對洱海環湖截污PPP項目進展情況給予充分認可，希望中國水環境集團繼續安全、優質、高效地完成運營工作，持續推進洱海流域水環境保護治理，也為中國水環境綜合治理提供優秀的示范樣本。