對土地儲備和房屋征收中政府職能的思考

趙午陽

摘 要：隨著經濟社會的發展，土地儲備和房屋征收工作面臨的矛盾和問題不斷，國家和政府要結合國內形勢，順應新時代的發展要求，以公共利益為導向，完善各項法律法規，構建完整管理機構，充分行使好政府職能。本文將通過對現行土地儲備和房屋征收中政府職能的具體表現展開思考，為日后更好的開展此方面的工作奠定良好的基礎。

關鍵詞：土地儲備;房屋征收;政府職能

城市化飛速發展的今天，房價高漲，“地王”頻出，火爆的樓市讓土地儲備和房屋征收成為敏感話題，上到中央，各項調控政策層出不窮，下至各大城市、中小城市，幾乎都在建立相應的制度。就目前我國土地資源的利用情況來看，若想將其經濟效益最大限度發揮的同時處理好各類敏感問題，在土地儲備和房屋征收工作中行使好政府職能至關重要。

一、土地儲備和房屋征收的職能

土地儲備是由縣級以上國土資源管理部門作為實施主體，具體的實施工作由土地儲備機構負責，主要是“調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應”。房屋征收是市、縣級人民政府確定房屋征收部門作為實施主體，主要是“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償”。

按照規定，土地儲備是對國有存量土地的收回，但在實踐中，往往也被賦予集體土地征收的職能。房屋征收部門部門負責國有土地上的房屋征收補償，在實際操作中，往往是房地一體補償，然后由土地儲備機構實施土地收回。土地儲備和房屋征收都會涉及到對土地的收回和地上建筑物的補償，二者在職能上存在交叉，特別是在集體土地上房屋征收上，存在征收主體界定不清的情況。按照《土地管理法》規定，集體土地的征收應由國土資源管理部門實施，但在實踐中，往往存在一個拆遷區域既有國有土地、又有集體土地的情況，如果采取不同主體征收，會因補償標準不同引發社會矛盾。

二、土地儲備和房屋征收的關系

土地儲備和房屋征收是相互獨立又相互交融的。因為實施主體不同，土地儲備和房屋征收在實施過程中是相對獨立的;然而在實際操作時兩者都會涉及對土地的回收和地上建筑物的補償，職能上又存在交叉;另外，房屋征收部門負責國有土地上的房屋征收補償，往往是房地一體補償，然后由土地儲備機構實施土地收回，手續上又是承接關系。

兩者之間錯綜復雜的關系曾經一度讓“土地儲備能否作為房屋征收的法定理由”成為公眾的熱門話題。

要想梳理清楚土地儲備和房屋征收的關系還得從《國有土地上房屋征收與補償條例》這部行政法規開始說起，根據該條例第8條規定，市、縣人民政府作出房屋征收決定的唯一基礎是公共利益的需要，在該法條中確認的公共利益的范疇里并未包含“土地儲備”這一項，而且也未有法律、行政法規規定“土地儲備”屬于公共利益范疇。但是，土地儲備也是具備公共利益屬性的。土地儲備是由政府或公共機構預先取得土地進行儲備，以備適時供應市場，從而達到公共政策目標、抑制投機、平穩地價的目的，其初衷是公益性的，由于我國土地儲備制度僅有二十余年歷史，發展時間短，運行機制尚不成熟，導致地方政府在土地投入的比例上側重于經營性，在一定程度上忽視了公共利益，從而加深了公眾對于土地儲備的誤解，認為政府進行房屋征收是在經營土地。因此，判斷“土地儲備”是否符合公共利益之范疇，能夠明晰土地儲備與房屋征收兩者之間的關系，從而判斷該項土地儲備工作是否能夠作為房屋拆遷的法律依據的。

三、土地儲備和房屋征收的幾點思考

（一）明確土地儲備機構的定位和功能，處理好與房屋征收部門之間的關系。

《土地儲備管理辦法》中對土地儲備機構的界定是獨立的事業單位法人，屬于國土資源部門管理。因為缺乏統一的法律規范要求，不同地區的土地儲備機構功能、定位往往根據地方政府需要進行設置，造成管理的混亂。在最新一次修訂《土地管理法》過程中雖然進一步明確了土地儲備機構的職能。但是，筆者認為，要想更進一步解決問題，在土地儲備機構的性質上，應該改變現有的“事業單位”定性，并將其定位為“行政機關”，從而促使其承擔政府的公共職能，以實現公共利益為根本目標。這樣，土地儲備機構與房屋征收部門就能具備更多共通之處，從而分段實施相同目標中的不同階段。

（二）制定土地儲備專項管理法律法規，有效銜接房屋征收法律法規。

目前，《土地儲備管理辦法》是土地儲備的專項部門規章，立法位階相對較低，各省、市結合地方發展需要大多分別制定了地方性的管理辦法和政策，土地儲備法規缺乏統一的規范，而且與《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律缺乏有效的銜接，造成《土地儲備管理辦法》的制約性不足。筆者認為，應該制定《土地儲備條例》，在《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律的框架內，進一步明確規定土地收回的補償規范，完善收回程序，充分發揮土地儲備對土地的管理調控職能。

（三）城市規劃超前謀劃，儲備計劃、征收計劃協同跟進，實現良性循環。

土地儲備、房屋征收是政府巨量資金的投入，土地出讓是土地資產變現后政府收益的回籠。在過去的時間里，土地的出讓管理僅僅是以城市建設需求為基礎，對用地總量進行控制，保證土地用量適宜，然而卻忽視了土地空間的科學定位，導致各式各樣的矛盾頻發。因此，土地儲備機構、房屋征收部門需要與城市規劃單位進行交流、溝通，將各自的意見進行交換、整理，在對城市總體規劃的充分認知基礎上，制定出科學合理的土地儲備計劃、房屋征收計劃。為了充分地發揮政府職能，土地儲備部門還應該結合項目的前期投資能力，以及市場的趨勢要求，抓取有利信息和房屋征收部門進行協調、溝通，從而達成一致意見，并時實安排合理化的結構調整，利于項目順利推進、落地實施。

綜上，在土地儲備和房屋征收工作中政府部門要依據現行制度發展脈絡，采用明確的定位、有效的法律法規、良性的部門協作，充分發揮政府主導作用，從而行使好政府職能。

參考文獻

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院MPA）