基于協同治理理念的城鄉幼教中心制的實踐路徑

韓金霞 官偉麗

《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》都明確提出，要重點發展農村學前教育。由于發展底子薄、歷史欠賬多，農村學前教育依然存在體制不完善、發展不均衡等問題，質量堪憂。實踐研究表明，農村學前教育面臨政府管理缺位、園所布局不合理、惡性競爭嚴重、經費投入不足、辦園條件較差、師資短缺等多個發展難題。

如何將幼兒園這個關系千家萬戶民生問題的小細胞，納入整個社會的公共服務管理系統中，從治理的角度改善學前教育發展的生態系統，從而提高學前教育發展質量？本文以平度市中心幼兒園實施幼教中心制的曲折歷程為例，總結農村學前教育質量提升的實踐創新之路。

一、幼教中心制是學前教育體制改革的有益探索

2017年9 月，中央全面深化改革委員會領導小組審議通過了《關于深化教育體制機制改革的意見》，提出到 2020 年要形成更加完善的“政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會有序參與、各方合力推進的”教育治理格局，并確定了“堅持放管服相結合”的基本原則，即“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監管，構建政府、學校、社會之間的新型關系”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出，在幼兒園規范管理方面要“健全治理體系，堵住監管漏洞”。緊接著教育部等四部門發布了《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》，提出“發揮鄉鎮中心幼兒園的輻射作用，加強對農村學前教育的業務指導，探索農村鄉鎮幼兒園和村幼兒園一體化管理”。

幼教中心制正是順應學前教育治理體系改革、健全治理體系的有益實踐探索。幼教中心制就是在教育治理體系形成的大背景下產生的，是在縣市政府及教育部門的統籌協調下，以區或鎮為單位，將所管轄范圍內的所有公辦幼兒園、村辦幼兒園、私立幼兒園等整合建立幼教中心，實行同一法人、統一管理的幼教管理機制。

以平度市開發區中心幼兒園為例，平度開發區轄區內共有2所公辦幼兒園、12所村辦園、7所民辦園，開發區設立中心幼兒園，法人代表一個，負責管理整個轄區內的公辦園、民辦園以及村辦園等所有幼兒園的園所建設、設備配置、師資配備與提升、保教質量、安全管理等。

二、幼教中心制是學前教育從管理走向治理的理念創新

治理理論的創始人詹姆斯·羅西瑙強調治理有共同目標，無須依靠國家的強制力來實現。聯合國全球治理委員會從四個方面解釋了治理的概念：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及共同部門，也包括私人部門;治理不是一種制度，而是持續的互動。俞可平認為治理理論及其善治價值，是一種“新的政治分析框架”，顯示為“權威的合法性、治理的透明性、主體的負責性、運行的法治性以及回應性、有效性”。

協同治理是社會事務治理的一種理想模式，是指跨越公共機構、政府部門的邊界，在公共組織之間，公共組織與市場主體、社會組織之間建立合作機制，以實現其他方式無法達成的公共目標。幼教中心制體現了三個方面的協同治理理念：

1.多元主體共同行動的治理體系

幼教中心制構建了由政府、幼兒園、社會組織等多元主體參與的治理機制，實現了多元主體共同協商、共同行動的格局。幼教中心制通過轉變政府職能，向中心幼兒園讓渡管轄區域內幼兒園的管理權力和責任。由此中心幼兒園相應地承擔起超越本園區域內的社會公共服務職責，由此促進整個區域農村學前教育的均衡、高效、優質發展，特別是帶來了村辦幼兒園等弱勢群體的快速發展。

2.整合多元力量參與的治理過程

協同治理改變已有管理中強制推行、封閉獨尊的模式，強化了治理主體內部各要素之間的協同，以及各治理主體之間的協同，有效調動各方治理主體擁有的資源與力量參與治理過程，發揮他們在復雜共同事務中的協同治理作用，使整體大于部分之和，降低治理成本，提高治理效果。政府教育部門以簡政放權的方式，專注地行使財政投入、師資配備、園所配套建設等政府職能。管轄區內的幼兒園實行統一法定代表人，整合統一管理，行使師資調動權、專業指導權、資源調配權，便于原始園發揮其優質園所品牌、深厚園本文化、高效管理水平、優秀師資資源以及教育規模優勢等，實現管轄區內不同性質、不同規模、不同承辦主體幼兒園齊頭并進且各具特色的發展格局。

3.持續疏導民主協商的治理方式

協同治理理念中強調治理主體的任何弱小的力量都可能發揮極端關鍵的作用。協同治理的系統中各個主體之間需要尋找分化與整合的途徑，以通過協同實現治理效果的最優化。這個過程中無法通過下達指令、指揮命令的方式開展，而是通過多方主體協同參與，在分析各方驅動力量、平衡各方利益的基礎上，以民主協商、審議、合作等方式實現治理目標。幼教中心制中參與主體之間利益的沖突、質與量的差異以及政府提供的資源分配、外部支持環境的變化等，加大了疏導協商程序的難度和認可度，因此特別需要改變嚴防死守的擁堵戰術，實施走下去面對面交流的戰略，采取靈活、持續、系統的協商溝通方式。

相比較而言，幼教中心制首先實現了管理主體從單一向多元的轉向，治理主體包括政府、不同體制形式的幼兒園和社會組織等;其次，幼教中心制強調各方主體共同行動，實現了自上而下的管理權力運行向度向平行運行向度的轉向。再次，幼教中心制轉變以控制和服從為主的管理過程，轉向對差異性、獨特性及實際需求的關注，尊重各方的利益和權利。最后，幼教中心制實現了以命令、強制為主的管理方式向以協商溝通為主的方式的轉向，以共贏共生代替惡性競爭。

三、基于協同理念的城鄉幼教中心制的實踐路徑

1.向善擔當精神的中心領導力

柯克·艾默生認為，領導力是區域協同治理的首要驅動要素，領導者不僅提出協同治理的動議，還應親自動員并組織相關資源，確保集體行動具有必需的資源支持。

幼教中心制規定轄區內的幼兒園實行一個法人代表實施管理，明確賦權于中心園園長以全區（鎮）幼兒園管理的權與責，使得中心園不再是形式上或者名義上的“鎮體一體化”組織，而是在機制上保障了一體化管理，形成了農村學前教育區域協同治理的首要驅動力。

協同治理需要動員多方主體參與共同行動，因此首先需要具備領導力的組織者。這一法人代表首先具有仁愛之心、良善胸懷，追求至善。向善不僅是整個治理區域環境中的底色，而且成為整個治理體系行動的導航燈。其次，具有責任擔當、勇闖敢干的能力，能夠在權力爭奪紛雜、利益競爭激烈的多種公共關系中，游刃有余地應對治理過程中的復雜困境。最后，具有溝通協調的能力，能夠變化多種角色、靈活運用不同的對話機制，通過溝通協調使多方達成一致意見。

2012年平度開發區中心幼兒園在上級主管部門的統籌布局下誕生時，大大小小20多個各種類型的幼兒園各顧各家。官偉麗園長雖是中心園的法人代表，卻是“光桿司令”，沒有人手、沒有經費，也沒有一個能夠發揮引領示范的實體園。她接過這個重擔后給自己立下誓言：孩子成長，時不我待;干就干最好，否則不干！她帶班子拉隊伍，帶領僅有的兩名“大將”兼“士兵”，深入到轄區內大大小小37個村莊及10多個社區走訪、調研，走進各類園內，與園長、老師座談交流，傾聽他們的心聲，拜訪學習優秀園經驗，最終給自己明確定位為服務、協調、擔當：給全區各園教師、幼兒服務，落實好相關政策，解決老師所需所困;為上級領導當好參謀助手，便于領導決策，做好協調溝通工作，保持上下貫通一致;主動傾聽來自最基層的心聲，幫助他們解決一些實際問題，主動與管委會領導做好溝通交流，經常匯報全區各園情況，引起領導重視，爭取支持，借力開展工作。

由于成效顯著，在中心園基礎上進一步拓展，形成了幼教協作聯盟，聯盟由中心園為引領示范基地，輻射相關街道和幼兒園，實施合作聯手、共享資源，實現協作發展。

2.公平導向下的“六統一”政策

公共服務的均等化在縮小社會分化、促進城鄉一體化上發揮著重要的作用，已經成為亟待解決的重要社會議題之一，成為政府公共管理能力的標志之一。在治理體系中，村辦園經濟上極度貧困，發展資源匱乏，村辦園的幼兒教師專業化水平低，成長機會少，在社會競爭中處于劣勢并且自身沒有能力改變現狀，在整個社會發展中屬于弱勢群體。公共服務均等化的理念注重關注弱勢群體，因此本著公平、正義的原則，幼教中心制推行“六統一”政策。

“六統一”政策是市政府教育部門出臺的規定區域內幼兒園一體化發展的政策，要求充分發揮中心幼兒園管理職能，推行本鎮區域內統一規劃布局、統一經費管理、統一教師招聘調配、統一教師工資發放、統一業務管理、統一考核評估，以保障學前教育規范、公平、優質、均衡、健康發展。“六統一”政策堅持公平正義的原則，以權威推行的方式為保障弱勢群體發展提供了強有力的政策支持，為中心幼兒園統一調配資源、分享優質文化提供了機制保障。

比如，2013年至2014年將目標定位在理順轄區內的基礎建設。經過兩年多的多方持續協調和爭取當地政府以及社會資源支持，爭取資金360萬元，按省農村幼兒園基本辦園標準新建改擴建村辦園10所，基本完成各園基本配套設施的裝備。標準化建設的有力推進，使管轄區內的農村幼兒園辦園條件明顯得到了改善。在此基礎上統籌優勢資源，推行統一規劃布局，結合開發區實際，迅速制定了《開發區學前教育布局調整實施方案》：撤并了4所無證小規模的幼兒園;集中資源發展建設5所優質村辦集體園，總投資約3505萬元;充分利用閑置校舍，改擴建6所幼兒園，改造總面積達7385平方米，總投資約420萬元?？茖W合理的布局規劃，滿足了弱勢群體幼兒就近入園、入優質園的需求，整體呈現均衡、優質發展趨勢，在真正意義上解決了老百姓關心的民生問題。

3.順勢而為的多元協同策略

治理理論的主要創始人之一詹姆斯·羅斯瑙認為：“治理是通行于規則空隙之間的那些制度和安排，或許更重要的是當兩個或更多規則出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。”姜勇老師認為，“治理”具有民主寬容的特征，這種民主與寬容也可以稱之為“良善”。

社會系統作為復雜巨系統，其內部存在著相當復雜的非線性相互作用，因此需要以復雜性思維，調動多方治理主體和多種治理方式的能量。比如面對協調治理體系中紛繁復雜的公共關系，需要改變權威式的強壓式執行，在分析各個治理主體的特點、資源、內在需求的基礎上，采取順勢而為的溝通策略、因地制宜的治理方式。

開發區中心幼兒園負責人在積極推行市“六統一”策略過程中，推進難度始料不及。因為大部分村辦園都是由村委會管理，他們認為對村辦園的一切事情都有權定奪，所以招聘、解聘教師也是他們一手控制，導致教師聘任、選拔、調任、培訓等工作不能順利開展。為此，園長與片區主任商討怎樣讓村里心平氣和地接受并放權，最終決定先由園負責人跟村里溝通，講解“六統一”管理的趨勢，然后由園長帶著園負責人登門拜訪村負責人，進行溝通交流，把村里的責任攬到園負責人和園長身上，并就辦好優質園服務好老百姓給村委會增光做出承諾，從而拉近了與村委會的距離，同時也明確了各自的權利和義務，理順了權責關系，把教師招聘、調配一事成功理順。

4.專業引領下的資源共享策略

多元治理主體之間客觀上就存在協同關系，能夠形成協同效應，協同的效果要大于所有單個治理主體獨立發揮作用之和。在協同治理過程中，縣區村各級政府、幼兒園、社區等都參與其中，各自發揮不同的作用。但是他們并非各自為政、獨立行動，而是通過一定的方式，形成協同效應，如同形成一雙“無形的手”。在這個協同體中，由于將專業選擇權、專業決策權、專業組織權下放給基層實踐的中心園，其組織功能更具有接近性、資源共享更具便利性、專業研究更有共同話語，因此提出的治理策略更加適宜、更加明智，促進了治理效能的有效釋放。

在形成協同效應過程中，開發區中心園采取“三圈三機制”，形成一雙“有力而又無形的手”，推動所有園所高質量均衡發展。也就是說，開發區中心園采取梯度發展策略，分三個不同層次打造教師專業發展圈。第一層次以原始中心園為核心力量，依靠課題研究發展課程品質內涵，培養一批優秀的骨干教師，提升專業引領力。第二層次以新承辦園為新生力量，依靠已有課程文化，通過核心力量的帶動與激勵，創新研究水平，拓展研究范圍，并培養一批新秀教師，為進一步發展儲備生力軍。第三層次以村辦園、民辦園為輻射圈，推動核心力量、新生力量與村辦園之間的多向流動，全面提升整個轄區的質量。為推動核心力量、新生力量向薄弱區域的正向流動，以及薄弱區域的主動吸納積極性，特采取“三機制”：一是在師資安排方面，建立教師流動機制，即采取自愿與安排相結合的方式，引導教師在核心力量、新生力量與薄弱區域之間流動。二是在課程文化共享方面，建立全區全員參與制，即為全區教職工參與專業學習提供最優、最多、最便利的條件。三是在實踐經驗學習方面，建立跟蹤學習機制。每年安排薄弱區域教師回原始園系統跟蹤學習，通過深入幼兒一日生活的各環節，在所見、所聞并親自參與行動中體驗學習，得以全面提升專業素養。每年安排優秀骨干教師去農村幼兒園幫扶支持一個月，從觀念轉變到課程實施，從環境創設到活動組織，從兒童觀察到家長溝通，全面指導村辦園教師的專業成長。

這些順勢而生的機制有效激勵了每位教師在專業教育方面的獲得成就感。在實施“青藍培養工程”中，教研科研逐步深化，人人參與課題研究。在高密度、高質量的大小教研活動中，分類推進，實現了新入職教師“三部曲”、骨干教師“飛躍曲”、成熟教師“圓舞曲”人才培養發展規劃。

開發區中心幼兒園雖然地處經濟并不發達的城鄉地區、與若干貧困農村幼兒園聯動協同一體，但其發展的生命力卻相當旺盛。短短5年來，在國家、省、市級立項課題6個，結題3個;先后獲得山東省家庭教育百所示范校、山東省示范幼兒園、青島市學前教育先進集體、青島市文明單位、平度市最美勞動者團體、平度市優秀家長學校、平度市“三八”紅旗單位等30多項榮譽稱號;是“十五”“十一五”國家規劃課題——經典誦讀與素質教育實驗園，是平度師范實踐基地，是平度市學前教育1+N聯盟中心單位，是青島市首批名園長工作室成員單位、青島市名師工作室成員單位;先后培養了山東省百佳教師、青島市名師、青島市教學能手、青島市德育先進個人、平度市教學能手、平度市學科帶頭人和教科研帶頭人、平度市師德標兵、平度市優秀教師等21人。