自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理研究

李兆東 李雪穎

【摘要】自十八屆三中全會提出領導干部自然資源資產離任審計制度和資源環境督察制度以來，兩項制度均在積極推進，并發揮了促進生態文明建設的作用。這兩項制度在目標、程序、內容、方式等方面具有相似之處，但實質上卻存在差異，領導干部自然資源資產離任審計側重管理行為評價，資源環境督察側重技術監督。通過分析兩項制度的發展狀況以及兩者協同的有利條件和基礎，構建協同框架，并從暢通交流渠道、加強資源整合、完善反饋機制三個方面分析兩者協同的實現路徑。

【關鍵詞】自然資源資產離任審計;資源環境督察;生態文明;協同治理

【中圖分類號】F239【文獻標識碼】A【文章編號】1004-0994（2019）21-0100-5

【基金項目】國家社會科學基金項目（項目編號：18XZZ002）;江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目（項目編號：2019SJA0350）;江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目（項目編號：KYCX19_1533）;南京審計大學政府審計研究課題重點項目（項目編號：GASA161011）

社會的發展和文明的進步使人們不僅看到眼前的利益，而且更加注重人與自然和諧相處和子孫后代的長遠發展。建設生態文明、推動綠色發展最有效的方法就是建章立制，通過制度和法律的手段來保護生態環境。在加強自然資源和生態環境監管的同時，推進針對資源環境的環保督察，即資源環境督察，建立健全自然資源資產管理體制;還要加快推進生態環境損害賠償制度的發展，完善環境保護公眾參與制度。領導干部自然資源資產離任審計制度在這樣重視生態資源和環境的情況下應運而生，且經過穩步發展，在2018年成為經常性審計制度。同時，國家組建了自然資源部和生態環境部，實現了管理和執法的兩權分離。其中，生態環境部承擔生態環境監測和執法的職能，監督管理生態環境污染、核能使用、核污染防治等。

在工作開展過程中，我們發現自然資源資產離任審計與資源環境督察兩種制度之間有許多相似之處。因此，本文考慮領導干部自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理的可能性與合作機制，旨在為整合國家行政資源、提高行政效率，提供可行、有效的建議。

一、自然資源資產離任審計與資源環境督察之比較

圖1總結了自然資源資產離任審計與資源環境督察的相同點和不同點。

從圖1可以看出，自然資源資產離任審計和資源環境督察都是我國為了推動生態文明建設、保護環境而安排的具有中國特色的制度，都在2015年開啟試點，總體上看，二者都以迅猛的勢頭發展，但資源環境督察的發展相對更快一些。自然資源資產離任審計和資源環境督察在目標、對象、方法、步驟、內容等方面具有很高的相似性。比較而言，自然資源資產離任審計側重于從對人的監督，通過評價、界定地區領導干部對自然資源資產應負的責任，強化領導干部對生態文明建設的責任心;資源環境督察則側重于通過對資源和環境狀況的測量評估、監督整改，強化環境保護黨政同責、一崗雙責、嚴格追究，以推動生態文明建設和生態環境保護。

考慮到自然資源資產離任審計與資源環境督察的工作內容有許多相似之處，而且可以實現技術與方法的互補，我們認為，在實施領導干部自然資源資產離任審計與資源環境督察的過程中，應該加強合作交流，實現協同治理，以提高審計與督察效率、節約行政資源。學術界和實務界都有學者提出這樣的觀點，但鮮有文章或研究指出為何可以實現兩者的協同治理，以及如何實現兩者的協同治理。在這樣的背景下，本文分析了自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理的有利條件，并構建了二者協同的框架，剖析了實現二者協同治理的路徑與重點。

二、自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理的有利條件

1.生態文明建設是共同目標。自然資源資產離任審計和資源環境督察兩項制度都是為加強生態文明建設、推動生態環境保護服務的。目前生態文明建設上升到國家戰略層次，我國也在積極探索能夠改善生態環境、節約自然資源資產的制度和模式，并不斷創新。領導干部自然資源資產離任審計的一系列文件都指出，領導干部對中央生態文明建設相關決策部署、方針政策的執行情況是自然資源資產離任審計的重點之一。習近平總書記在十九大報告中再次強調了社會主義生態文明建設的重要性。十九屆三中全會文件指出，進一步促進政府生態環境保護職能的完善和環保機構設置的優化，是政府改革的重要方面。自然資源部和生態環境部的組建十分及時且必要，2018年3月17日，生態環境部正式獲得批準成立，負責資源與環境的督察工作，促進污染防治工作的開展，對已有的環境問題進行督促整改，切實有效地保護資源和環境。

從上述事實可以看出，自然資源資產離任審計和資源環境督察共同服務于生態文明建設這一總體目標，生態文明建設這一系統工程構成了兩項工作協同的基礎。

2.生態文明建設提供了協同環境。生態文明建設不僅是自然資源資產離任審計和資源環境督察工作開展的出發點，也為兩項工作的展開提供了協同治理的大環境，可以在協同學、管理協同學、協同治理學的理論基礎上考慮這一問題。協同學作為系統科學的一個分支，主要研究在不同學科中找到共同本質特征，構造一個合理解決問題的系統[1]。隨著理論研究的進一步深入，學者們開始致力于將協同學與其他理論結合，尋求更加有利于高效地解決問題和推動發展的理論。隨之提出了可以將協同理論引入管理理論形成管理協同理論[1]，以及將協同理論與治理理論結合形成協同治理理論[2]。

自然資源資產離任審計與資源環境督察屬于生態文明建設大系統的兩個子系統。一方面，資源環境督察工作可以為自然資源資產離任審計提供基礎信息和數據;另一方面，自然資源離任審計在獲得基礎數據和信息的前提下，可以評價領導干部在任期間自然資源資產使用情況和責任履行情況。同時，兩者協同管理可以作為雙方工作的補充機制，減少由于信息不對稱導致的失誤。由此可見，生態文明建設為兩項制度的協同提供了背景條件，為協同治理創造了有利環境。

三、構建自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理框架

1.協同框架構建的理論基礎。政府審計可以與協同理論、管理理論、治理理論相結合，實現審計與管理協同、審計與治理協同，既可以提高政府審計的系統性，也可以實現資源配置利益最大化。而且，協同保障機制可以促進政府審計工作效率的提高，減少腐敗事件的發生。下文基于協同學、管理協同學和協同治理學三種理論，具體分析自然資源離任審計和資源環境督察協同框架的構建。

協同學主要研究開放的系統如何通過自身的內部協同作用形成有序結構，使系統內各個子系統達到協調狀態。協同意味著各個子系統相互影響、相互合作，從而對整體系統產生影響，形成一個與個體具有不同特征的新整體結構。自然資源資產離任審計與資源環境督察是生態文明建設大系統中的兩個子系統，它們是為了維護這個大系統而產生的。協同理論中的自組織原理是指，在沒有外部指令的情況下，僅依靠整體內部的子系統之間的協調配合，使開放的系統達到新的穩態。自然資源資產離任審計與資源環境督察各自具有不同的職能和特點，在協調中共同作用，為大系統的發展和穩定助力。協同理論中的伺服原理是指，系統處于不穩定的臨界點時，子系統中的某個變量往往可以主導整個子系統，以及支配或規定系統內其他變量的行為，該原理也從不同參量相互影響的角度描述了系統自組織。

我們發現在實踐工作中，自然資源資產離任審計與資源環境督察的工作有一些重合的地方，當這些工作產生矛盾時究竟該由誰主導值得考慮。目前，協同被認為是實現整體最佳效應的有效方法，作用于各個系統的現象分析、建模、預測和決策全過程。

管理協同學概括來說就是一套方法體系，即在管理過程中運用協同的原理，實現規模報酬遞增。管理協同的運行機制就是形成、實現和約束，即：找到被管理要素之間的協同，通過人為干預實現它，這兩個過程是有約束地進行的。在自然資源資產離任審計與資源環境督察協同開展工作的情況下，必然需要一個專門的機構來管理這部分協同工作的分工、運作，而這一機構的組織可以參考管理協同學的原理設置。管理協同五大原理中對本研究意義較大的三大原理為：①管理序參量選擇原理，即如果系統中處于支配地位的序參量能夠被確定，那么人為控制外部參量可為有序演化創造條件，這樣可以把控管理系統的發展方向;②管理互動性原理，即大系統內的子系統是相互作用、相互影響的，正是這種作用和影響促進了管理最終目標的達成;③管理協同功能倍增原理，即管理過程中協同作用產生的工作效果和互補效應能使整體效果更強。

協同治理理論可以指導人們從系統的角度看待國家、社會的發展，從而對動態系統的復雜多變有清楚的認知。在多元社會背景下，協同治理對推動發展具有重要意義。協同治理主要有以下幾個特征：①治理主體多元化，政府、企業、個人等社會組織和行為個體都可以參與到公共事務治理之中。②參與主體之間自愿平等地協作。在某些協同治理關系中可能存在處于主導地位的組織，但這一組織絕不是命令式的領導，這意味著協同不是依靠強制力，而是平等的協調、協商。③協同治理過程中的自組織是自主組織的，并對自己負責。④信任是協同治理的良好基礎，協同治理合作的組織間的共同規則是在信任的基礎上共同制定的。審計部門與督察部門是政府機關中兩個不同的主體，審計署與生態環境部是兩個平等的協作對象，可以通過協調、協商開展工作，共同制定組織間的規則，并對自身負責。

2.協同框架的構建。圖2所示協同框架的核心思想是：根據自然資源資產離任審計和資源環境督察的工作機制，在生態環境建設大系統內構建兩個子系統的協同機制，使得兩個子系統之間相互聯系、配合，達到整體大于部分的效果。這一協同框架中的運行機制主要強調的是信息溝通、資源整合和運行反饋。

首先要強調的是，信息溝通主要是為了降低信息不對稱所造成的風險。子系統間的信息透明度越高，信任程度就越高，在協同治理過程中越能實現信息的充分利用。只有做到有效的信息溝通才能避免重復工作，例如審計部門不信任督察部門的數據而再次收集數據，這也是一種資源浪費。其次，協同治理的直接目的是節約國家行政資源，提高行政效率，在協同過程中就是最優配置資源，使資源利用率最大化。按照我國目前的現實情況，國家審計機關仍處于人才人力缺乏階段，而生態環境部剛剛成立，在實際工作開展中面臨著資源有限、人力不足的情況。實現兩項工作的協同不僅可以促進各自工作效率的提升，還可以為生態文明建設這個大系統做出貢獻，是符合國家、人民群眾利益的。最后，系統的有效性需要經過實踐的檢驗。此時，建立有效的反饋機制顯得十分必要，對問題做出反饋并提出針對性的解決方案，體現了問題的導向性，不失為一個高效的改進方法。

四、自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理的實現路徑

在協同框架的基礎上，進一步探索自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理的實現路徑，以期實現效果良好的協同效應。具體實現路徑如圖3所示。

1.暢通交流渠道。信息與技術的共享是協同治理的橋梁和紐帶，暢通交流渠道在一定程度上可以保證雙方工作的協調一致、避免重復作業、減少信息不對稱導致的損失，從而節約行政資源。具體做法如下：

（1）搭建基礎信息共享平臺。自然資源資產離任審計和資源環境督察都需要大量的自然資源相關信息和數據，但目前完整地獲得我國自然資源相關信息和數據有較大難度，主要是因為資源數量巨大、管理分散。自然資源資產離任審計在評價和界定領導干部責任方面更有經驗，而資源環境督察在測量自然資源資產的知識和技術方面更加專業。如果能夠將自然資源資產離任審計過程中的數據與資源環境督察數據相結合，就可以實現信息互通、成果共用，從而降低信息不對稱風險?？梢詤⒖既缦路绞絹韺崿F這一目標：自然資源資產審計部門與生態環境部門指定團隊統一進行兩部門的信息收集、整理、傳遞、管理，并對信息采集時間、頻率、規范等設置統一指標，對存在爭議或矛盾的數據進行協調，并負責保障數據安全，形成長期、經常性信息有序溝通與管理。在信息共享平臺搭建過程中，還可以考慮將審計署、生態環境部、國土資源部、農業部、水利部等相關生態資源部門的信息匯總起來使用。

（2）實現技術的開發與使用共享。時代在發展，技術也應該與時俱進。而新技術的開發需要投入大量的時間、人力、物力，如果由某一部門單獨開發新技術，則成本較高，在兩部門協同作用下，合作開發新技術并共同使用，則節約了成本，同時提高了技術的投入使用率。目前，在自然資源資產離任審計中正興的3S技術同樣可以應用于資源環境督察之中，如果兩部門實現了技術共享，則可以在降低工作成本的同時提高工作效率。

2.加強資源整合。加強資源整合一直是近年來的熱點話題之一，資源整合同樣意味著成本降低，利用部門或單位之間的協同作用，發現不同部門資源之間的一致性與互補性，從而進行資源整合和統籌安排，突破發展資源的制約，實現資源效益最大化。具體可從兩個方面入手：

（1）建立資源統籌管理制度。部門之間通過協作、協商，將兩部門所能調動使用的資源進行統一管理、統一配置，同時協調兩部門工作進度。比如，可以通過統籌調配將兩部門工作中的問題，進行統一安排、協助解決。統籌管理制度有利于自然資源資產離任審計部門成員和資源環境部督察人員充分了解兩部門的工作開展情況，節約資源，降低成本。

（2）采用內部人員交叉進駐模式。交叉進駐就是協同雙方將相關工作人員派遣到另一部門相關崗位。這種工作模式可以提高工作人員對協同合作者的熟悉程度，對對方部門和自己部門的定位有更清晰的認識，從而對兩部門的協同治理工作產生積極影響。

3.完善反饋機制。任何一項工作的開展都需要反饋，反饋機制可以幫助人們有針對性地完善不足之處。在自然資源資產離任審計和資源環境督察協同治理工作中，應建立定期報告與特別案例再商議的反饋機制。在協同體系運行一段時間以后，需要檢驗協同體系的運行是否達到了預期的效果，即協同效應。如果反饋結果與預期效果相同，則說明達到了協同效應;若兩者差距較大，則說明未能夠實現協同效應。

為建立良好運行的反饋機制，必須兼顧反饋信息的收集、整理及處理三方面，不僅要保障信息的數量與質量，還要保障信息處理的及時有效。因此，可以采取定期報告、特殊案例特殊處理的方式。首先，將定期報告作為一種長效反饋路徑。定期報告主要是對相關信息的常規、定期收集與處理，以整體掌握協同體系的運行情況。在定期報告下，如果反饋表明實際結果和預期目標一致，則說明實現了協同效應，此時只需要對原本的運行機制進行維護和加強;若不一致，則說明沒有實現協同效應，此時就需要對運行機制進行約束和調整，以實現協同效應，保證系統的良性、穩定發展。其次，對于臨時的、重大的突發狀況要設立一套單獨的反饋途徑，即特殊案例特殊處理，使之不會影響系統運行的穩定性，這在一定程度上保障了協同治理的連續性，從而對整體有積極效果。

五、總結

自然資源資產離任審計和資源環境督察都是推動生態文明建設的重要制度創新，在各自的工作開展過程中已經取得了顯著成效，可以推斷這兩項制度將是我國生態文明建設和環境保護的重要的、穩定的助力。根據上文的分析可知，自然資源資產離任審計與資源環境督察工作在開展過程中可以實現優勢互補，相互促進、共同進步。目前的學術研究中，對自然資源資產離任審計的關注度明顯高于對資源環境督察的關注度，有學者提出政府工作可以協同，但幾乎都沒有展開詳說。在實際工作中，雖然不同政府部門之間偶爾合作，但并沒有形成完整、穩定、可行的模式。本文基于協同學、管理協同學和協同治理學的理論，通過搭建協同框架和協同治理路徑，說明了自然資源資產離任審計與資源環境督察協同治理具體該怎么做。

通過以上分析，本文認為自然資源資產離任審計和資源環境督察的協同治理模式是可以實現的，并且二者的協同治理將有利于兩部門工作效率的提高，節約國家行政資源，也可為生態文明建設提供巨大推動力。

主要參考文獻：

[1]白列湖..協同論與管理協同理論[J]..甘肅社會科學，2007（5）：228～230..

[2]李漢卿..協同治理理論探析[J]..理論月刊，2014（1）：138～142..

作者單位：1.南京審計大學政府審計學院，南京211815;2.南京審計大學審計文化與教育研究院，南京211815