面向社會發展的國土空間規劃系統轉型的思考

郭鑫 石莎莎

摘?要：國家關于統一規劃體系與統一國土空間規劃體系的頂層設計已經完成，在當前及未來一段時期內，需要進一步深化規劃體系改革，明確國土空間規劃體系中城市規劃的地位和作用。建議在市縣級國土空間規劃中發揮城市規劃在城市空間產品供給過程中的獨特優勢，城市總規發揮宏觀的導控作用，城市詳規發揮底層的管控作用，將城市規劃融入國土空間規劃體系，為引領城市高質量發展提供規劃保障。本文在論述我國國土空間規劃產生的歷史機遇和國土空間規劃的基本特征基礎上，展望國土空間規劃的建設內容。

關鍵詞：國土空間;規劃發展;轉型

中國新時代開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。作為新時代的國土空間規劃，既是傳統經濟、土地和建設三類空間規劃的傳承，也是滿足從“物質文化需要”向“美好生活需要”轉變，從解決“落后的社會生產”向“不平衡不充分的發展”的問題轉變的新制度設計，國土空間規劃的技術創新至關重要。本文就這一問題進行論述。

一、國土空間規劃的基本構成

國土空間規劃的基本構成如下。其一，空間管控底線。充分發揮國家和省級主體功能區在國土空間方面的戰略性、基礎性和約束性作用，按照不同區域的主體功能定位，進行科學的資源環境承載能力評價和國土開發適宜性評價，實行差異化的國土空間利用和開發。其二，制定主體功能區戰略。按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的區域功能定位，優化國土空間開發格局，實施國土空間的分類管理政策。其三，“三區三線”協同劃定。在國家層面和省級層面，在保障國家生態安全、糧食安全、城鄉安全的基礎上劃定“三類空間”和“三條紅線”。在城市層面，進一步落實國家和省級主體功能區戰略，細分生態和農村“兩類空間”和生態保護和永久農村地區“兩條紅線”，在此基礎上準確劃定城鎮建成區及其邊界，從城鎮土地開發效率和城鎮建設安全的視角劃定城鎮剛性增長邊界和彈性增長邊界，為推進國家城鎮化戰略服務。其四，空間要素的有效植入。國土空間規劃，說到底是空間要素的科學利用和規劃，包括政府轄區空間的有效或高效利用，也面臨更大范圍內水、交通、環境、社會和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國土空間規劃的核心內容。

二、國土空間規劃的基本特征

（一）國土空間規劃編制的全面性

通過陸海統籌、全域全要素兼顧、區域協調，優化國土空間結構調整和布局，綜合利用地上地下空間，完善基礎設施、公共服務設施、交通、水利、能源和民生工程等重點項目建設，延續中華民族歷史文脈，加強城鄉風貌管控。實施對國家公園為主體的自然保護地、重要水源地、重要海域、海島和文物等實施特殊保護制度。把自然岸線保有率作為省級和市級國土空間報批審查的要點之一。從空間規劃編制內容上看，實現陸海統籌、地上地下全域全要素兼顧，體現國土空間規劃編制的全面性。

（二）國土空間規劃編制突出體現了戰略性、科學性、協調性和可操作性

國土空間規劃的戰略性主要體現在落實黨國家重大決策部署，體現國家意志和國家發展規劃。科學性主要體現在：以生態文明建設為發展理念，尊重自然、社會、經濟和城鄉發展規律，統籌兼顧、因地制宜開展國土空間規劃編制。運用大數據挖掘、鄉村營造、城市設計等手段，體現了規劃編制的科學性。協調性確保國家發展規劃、國土空間總體規劃、專項規劃和詳細規劃有各自的時空坐標定位，有序開展。規劃編制注重可操作性，注意避免編制“標準化”但不好用的規劃。通過約束性指標、傳導機制、剛性管控和指導性要求，實現對下級國土空間規劃編制主要內容的有效控制，增強規劃的可操作性。

三、我國國土空間規劃的建設目標

（一）編制理性、科學、實用、可操作的國土空間規劃

理性的國土空間規劃應該運用社會物理學方法、連續性決策、程序規劃方法（問題-數據采集及處理-目標形成-多方案規劃-規劃實施-監管與反饋），避免忽視社會問題、決策者價值觀和立場。科學的國土空間規劃應注重定性與定量相結合，綜合大數據、系統動力學及其情景模擬。實用的國土空間規劃應以人為本和社會公平理念，解決民生問題、發展和保護沖突問題，強調規劃的“公共利益”和規劃師的“價值中立”。可操作的國土空間規劃應運用系統論和控制論，建立規劃實施的項目庫和區域治理機制設計。

（二）確城市規劃地位和作用

城市規劃在市縣國土空間總體規劃層面的宏觀的導控作用，是指在市縣國土空間總體規劃中，基于目前已經強化的“三線”為主底線約束和三大主導功能分區管控，加強城市總規，承擔宏觀的導控作用。城市總規要秉持綜合性思維，堅持生態效益、社會效益、經濟效益的統一，主要任務是回應中央提出的以人為核心，資源環境空間約束下的綠色生產方式和消費方式、改善民生、市場配置資源的決定性作用等核心要求和關切，確保上位國土空間規劃傳遞的剛性內容;在確定的底線約束和分區管控剛性要求之下，按照中央城市工作會議要求，做好“五個量”的管控，即“堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”。在此前提下，“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素”，“著力提高城市發展持續性、宜居性”，兼顧城市發展方式轉型、城市品質提升、地方特色塑造等地方事務需求，為城市發展決策留有彈性，這部分內容可以由城市自主選擇與決定，作為非法定/非強制的內容。

（三）完善國土空間基礎信息平臺

新的國土空間規劃需要新的信息化技術保障，以防避免重復開發，出現信息孤島問題。已有的工作基礎主要包括：天地圖、數字國土工程、金土工程、基本建成的全國國土資源“一張圖”和部分省級國土空間基礎信息平臺。新的國土空間規劃將基于以往的國土信息化成果，完善國土空間基礎信息平臺和建設國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺，逐步形成全國國土空間規劃“一張圖”。遠期進一步打造國土空間規劃動態監測評估預警和資源環境承載能力監測預警。為國土空間規劃審批、監測、評估、預警做好信息化技術保障工作。

四、結語

國土空間規劃是新時代國土空間管理的政策工具，涉及國家、區域、市鎮、社區、場地和建筑等多個層級的空間發展。實際上，不同層次、不同規模的空間，盡管經濟發展、社會公平和生態保護的可持續性發展要素相互關聯，但各層次國土空間規劃也存在各自的“主體功能”。只有協調了各層次的國土空間規劃，才有可能形成更有效、更宜居、更公平的總體空間框架。滿足這些需求，進一步的研究和探索是必須的。以上論述更多地關注生態環境和經濟效益，對社會公平、健康和智慧關注不足。在不遠的未來，國土空間規劃應該從最大程度上考慮公平和可持續性方面的問題，通過規劃設計重塑人居環境、促進經濟增長，這其中不僅僅包括綠色增長，還應包括包容增長、公平和正義原則。

參考文獻：

[1]祁帆，高延利，賈克敬.淺析國土空間的用途管制制度改革[J].中國土地，2018（02）：30-32.

[2]郝慶，封志明，袁國華.省級國土空間規劃編制的幾點思考[J].中國國土資源經濟，2018，31（01）：29-33.

[3]林堅，宋萌，張安琪.國土空間規劃功能定位與實施分析[J].中國土地，2018（01）：15-17.

[4]何東艷.基于Portal的國土空間規劃數據共享機制應用研究[J].國土資源信息化，2017（05）：11-15.

[5]葉軼.論國土空間規劃正義與效率價值實現[J].甘肅政法學院學報，2017（05）：139-147.