市場化配置方式出讓用海的海域使用論證內容優化的探索

羅美雪 涂振順 孫芹芹 姬厚德

摘要：海域使用論證是取得海域使用權的一項基礎工作，現行的《海域使用論證技術導則》主要適用于以行政配置方式申請用海的海域使用論證，對于市場化配置方式出讓海域使用權，因為委托業主的不同和對海域利用方案的不確定性，對海域使用論證的關注點也有所不同，文章討論對市場化配置方式出讓用海的海域使用論證內容進行適當優化，主要從項目用海基本情況、用海資源環境影響分析和用海合理性分析等方面優化進行初步探討，并提出完善海域市場化配置制度和相關的技術規范的建議。

關鍵詞：行政配置方式;市場化配置方式;海域使用權;海域使用論證;優化

中圖分類號：P741文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）11-0010-05

Exploration on Optimizing the Content in Demonstration of Sea Area Utilization under Market-oriented Allocation

LUO Meixue1，2，TU Zhenshun1，2，SUN Qinqin1，2，JI Houde1，2

（1Fujian Institute of Oceanography，Xiamen 361013，China;2Fujian Provincial Key Laboratory of Coast and Island Management Technology Study，Xiamen 361013，China）

Abstract： The demonstration of sea area utilization is a basic work to obtain the right of sea area use.The Technical Guideline for the Demonstration of sea area utilization is applicable to the applications for the use of sea area for administrative allocation.Because of the uncertainty of the sea area use project，the content of the sea area use demonstration is different for the sea area use right obtained by means of marketoriented allocation.This paper discussed how to optimize the demonstration content of sea area utilization in the marketoriented allocation，including the basic situation of sea area development，impact of projects and development activities on marine resources and environment，and rationality of sea area utilization.Some suggestions were put forward to improve the marketoriented allocation system of sea areas and related technical specifications.

Key word：Administrative allocation，Marketoriented allocation，Right of sea area use，Demonstration of sea area utilization，Optimization

0引言

海域屬于國家所有，單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。海域使用論證是海域使用管理的一項重要基礎工作，《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）規定：“在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域三個月以上的排他性用海活動，應向海洋行政主管部門申請使用海域時必須提交海域使用論證材料”。

自2002年《海域法》實施以來，海域使用論證工作已運行了10余年，海域使用論證工作從論證技術規范、論證報告編制和評審、論證監督檢查等體系基本形成，對科學管海、科學用海的決策支持作用得到發揮[1]。

《海域法》提出，海域使用權除通過申請審批方式取得外，也可以通過招標或者拍賣的方式取得。《海域使用權管理規定》提出海域使用權招標、拍賣應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則有計劃地進行，除特殊情況外，同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，應當采用招標、拍賣方式出讓海域使用權，同時還對招標、拍賣的程序作了明確規定。隨著我國市場化進程的不斷發展，掛牌也逐漸成為取得海域使用權的一種重要方式。2010年，江蘇省如東縣通過首次招拍掛市場化運作，掛牌出讓6宗海域使用權，出讓總金額為未掛牌確認海域使用權前的3倍[2]。

曹英志[2]對我國海域資源配置發展階段進行分析，提出以1993年、2002年和2011年為時間節點，將我國海域資源配置發展劃分為萌芽階段（1993年之前）、起步階段（1993—2002年）、確立階段（2002—2011年）和發展階段（2011年以來）。

2013年以來，浙江、河北、福建、海南和山東等省陸續頒布招標拍賣掛牌出讓海域使用權管理辦法，以規范海域使用權招標、拍賣和掛牌行為，推進海域市場化配置。

1行政配置方式和市場化配置方式出讓用海在海域論證工作中的差別

海域使用權流轉市場主要包括一級市場和二級市場，其中一級市場包括行政審批和招拍掛兩種方式，二級市場包括轉讓、出租、抵押、繼承等[3]，在本研究中，市場化配置指一級市級中的招拍掛出讓方式。對比通過行政配置和通過市場化配置兩種不同方式取得海域使用權，海域使用論證的出發點和驅動機制也有所不同，主要體現在以下3個方面。

11委托論證的業主不同導致委托論證的出發點不同

行政配置方式的委托方為用海申請人，其委托論證的出發點是要闡明用海申請人“為什么要用海，以及如何執行科學用海、依法用海和集約用海的要求”的用海訴求，海域論證關注點是申請人的用海需求、用海合理性和用海必要性，以及在海域使用如何執行對海洋資源集約利用和環境保護要求，并合理協調解決利益相關者。

市場化配置方式的委托方為出讓人（海洋行政主管部門），其委托論證的出發點是闡明出讓人“為什么要出讓海域，出讓后要求競得者應該如何科學合理使用海域資源”，海域論證關注點是出讓人對擬出讓海域的用海類型定位、海域的使用條件、用海控制要求和海洋環境保護要求。

12配置方式的不同導致對海域利用的確定性不同

行政配置方式取得海域使用權，其海域使用業主是確定的，對海域的如何利用也是很明確的，此時的海域資源利用帶有單一指向性的，申請人必須通過編制工程可行性研究報告，根據不同工程方案比選以達到工程技術可行性、經濟可行性和環境可行性，實現對海洋資源的合理利用和環境保護要求，也就是說建設方案在前，海域使用論證在后。

對于市場化配置方式出讓海域使用權，從嚴格意義上講，出讓海域的競得業主是不明確的，除已經有區域建設用海規劃和論證、港口控制性詳細規劃和園區控制性詳細規劃的區域外，海域的利用方案和建設內容也是不明確的，將因意向海域使用主體的不同，導致對海域使用具體工程方案設計必然存在差異，因此在海域論證過程中，出讓人主要設定海域開發利用條件引導用海，重點把握對招拍掛方式出讓海域的用海類型和用海方式定位，具體工程方案應該由競得方再根據工程地質勘察、水深測量和水文泥沙測驗等結果，根據相關工程設計規范編制工程可行性研究報告，根據不同工程方案比選以達到工程技術可行性、經濟可行性和環境可行性，實現對海洋資源的合理利用和環境保護要求。也就是說海域使用論證在前，建設方案在后。

13海域使用驅動機制不同導致對海域利用的利益最大化追求不同

對通過行政配置方式申請取得海域使用權的用海申請者來說，海域利用是以對經濟利潤的實際追求為動力，海域使用者基于對利潤的追求在海域利用的過程中將用海成本和用海收益作為首要的考慮因素，往往會將海域資源的集約利用和對海洋生態環境的保護放在相對次要的位置。

當然，在海域資源市場化配置中，目前的方式主要以競價高者取得海域使用權，海域資源市場化配置的結果也與經濟效益收益直接掛鉤，依靠這種方式配置出來的對海域使用目前還是以經濟效益為主，但是隨著國家對海洋生態文明建設的高度重視，《中華人民共和國海洋環境保護法》《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《海岸線保護與利用管理辦法》《濕地保護管理規定》《建設項目用海面積控制指標（試行）》等法律法規的頒布實施，要求在海域使用中嚴格執行生態紅線制度，確保重要生態空間功能不降低、面積不減少、性質不變，同時自然岸線保護納入沿海地方人民政府政績考核，加強對海洋資源存量的考核要求，在此約束下，出讓人在設置海域出讓條件時更能兼顧考慮海域使用的社會效益、經濟效益和資源環境效益三者綜合所體現的綜合價值。

2現行海域使用論證方式與市場化配置出讓用海論證的適應問題

從前述的行政配置方式與市場化配置方式出讓的海域論證工作區別來看，現行的《海域使用論證技術導則（試行）》（以下簡稱《導則》）主要適用于以行政配置方式申請用海的海域使用論證，是在用海項目建設內容、用海工程方案非常明確的情況下，論證項目用海是否可行。

《導則》提出在海域使用論證相應的章節中對用海項目建設內容、平面布置和主要結構、尺度、項目主要施工工藝和方法等工作內容進行詳細說明。如前所述，在競得方不明確的情況下，除已經有區域建設用海規劃和論證、港口控制性詳細規劃的區域外，市場化配置方式出讓用海對項目具體建設內容和用海工程方案是不明確的，因此在論證時對項目平面布置的合理性和面積合理性等方面也就無法明確闡述;另一方面，用海方案不明確、工程可行性研究工作未開展，導致用海的環境影響不能像有明確工程方案的用海進行合理預測，難以根據《導則》完成報告編制工作。

基于前述存在的問題，隨著海域使用權市場化配置的推進，有必要對市場化配置方式出讓海域的海域使用論證內容進行適當優化，本研究對該項工作進行初步的探討。

3市場化配置出讓用海海域使用論證優化內容的探討

對比《導則》的工作內容，對市場化配置出讓用海海域論證需要重點優化的內容主要有：項目用海基本情況（第2章）、項目用海資源環境影響分析（第4章）和用海合理性分析（第7章）等3個部分的內容。

31項目用海基本情況論證內容的優化

項目用海基本情況包括項目建設內容、平面布置和主要結構和尺度、主要施工工藝和方法、申請用海情況和用海必要性等5個部分。

海洋行政主管部門代表地方人民政府作為出讓人，在用海業主不明確的情況下，除區域建設用海規劃和港口控制性詳細規劃的區域外的出讓用海，其他出讓用海的項目建設內容和用海工程方案難以做到最明確，因此在該部分應重點應對項目建設內容、平面布置和主要結構和尺度、主要施工工藝和方法等3個內容進行優化。即海域出讓人在出讓時主要確定出讓海域的用海類型、用海方式和用海邊界，具體的項目平面布置和結構尺度、施工工藝和方法應由競得者開展工程可行性研究后確定。

311用海類型的確定

用海類型的確定是海域論證中必須明確的重點內容，對出讓人來說，用海類型的確定主要依據國土空間規劃、海洋功能區劃、海洋環境保護規劃、土地利用總體規劃、區域建設用海規劃、海岸帶規劃、城市規劃和港口規劃等相關規劃和國家產業政策，以及擬出讓用海周邊產業布局情況和開發利用現狀，確定出讓海域的用海類型。

312用海方式的確定

根據《海域使用分類》（HYT 123—2009），一級類的用海方式有填海造地、構筑物、圍海、開放式和其他方式。

對于一個用海項目，可能存在單一的用海方式，也可能存在多種用海方式，而用海方式的不同又影響到用海界址的確定，同時用海方式也關系到后續的海域使用論證和海洋環境影響評價工作，因此，合理確定用海方式是重點也是難點。

2018年國務院《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（國發〔2018〕24號）提出“除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批”，同時綜合沿海各省、市、自治區已出臺的招標拍賣掛牌出讓海域使用權的相關法規文件，對國家重大項目、能源項目、公益項目和公共基礎設施項目和臨時用海項目可以不通過招拍掛方式出讓，在此基礎上，對其他各類用海方式是否可能采用招拍掛方式出讓進行過濾（表1）。

從表1可以看出，可通過市場化配置出讓用海的用海方式，主要有鹽業、圍海養殖、開放式養殖、浴場、海砂等礦產開采、非透水構筑物、透水構筑物、港池蓄水和游樂場等9種用海方式，前5種用海方多以單一用海方式出現，后4種用海方式可以有多種組合在出現同一個用海項目中。

313出讓用海邊界的確定

以單一用海方式出讓的用海，其出讓用海界址可相對明確界定;而非透水構筑物、透水構筑物、港池、蓄水、游樂場等，可能以單一用海方式或多種用海方式組合在同一個用海項目中，其用海界址和宗海內部單元界定在出讓時較難明確劃定。因此在海域論證中建議只劃定出讓用海的外界址線，而對在該論證階段尚未能合理劃分宗海內部單元的，建議在海域出讓后由競得者完成工程可行性研究報告，再補充海籍調查，明確用海內部單元。

32項目用海資源環境影響分析的優化

在缺少明確的工程可行性研究支撐的情況下，在出讓用海的海域使用論證工作中，對項目用海資源環境影響分析的數據和分析結果具有很大的不確定性。

2016年12月，國務院發布《企事業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號），明確項目選址意見書、環評批文等不再是項目立項核準或備案的前置條件。同時《中華人民共和國環境影響評價法》第二十五條也明確規定：“建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或審查后未予批準的，建設單位不得開工建設”。普遍的理解就是，環評批復不再是項目立項之前必須完成的，但在項目開工前必須完成。《福建省海域使用權出讓網上公開試點工作方案》（閩海漁〔2017〕87號）也提出 “海洋環評，由原來在出讓方案編制前開展海洋環評并獲得核準，改為競得單位在動工前提交海洋環評審查批準意見”，即海洋環評可在工程可行性研究確定后編制。因此，在招標拍賣掛牌出讓階段，建議在海域使用論證工作中對海洋環境影響主要考慮以常規的施工方案和施工工藝初步估算的出讓用海對水文動力、懸浮泥沙擴散、地形地貌與沖淤和海洋生態等環境的初步影響。進一步的用海資源環境影響分析在海域競拍后，在工程可行性研究后編制海洋環評里進行詳細的分析，海域使用論證中該部分不再作為重點。

33項目用海合理性分析章節的優化

項目用海合理性分析內容包括用海選址、用海方式和平面布置、用海面積、用海期限等4個方面的內容。對于市場化配置出讓的用海，該部分的內容建議與前述31的內容可以進行合并，即在出讓用海基本情況中明確出讓用海的位置、范圍、用海類型和用海方式，不再另設章節分析用海選址、用海方式和平面布置、用海面積、用海期限的合理性。

建議把該章節內容調整為“出讓用海的用海要求”，即在海域使用論證中提出海域的要求，主要包括：①符合產業準入要求;②岸線保護措施與新形成岸線的生態化建設合理性;③污染物排放控制要求;④生態保護與修復要求;⑤在受讓用海后需開展工作基本要求，包括工程可行性研究、海洋環評、根據優化后的用海方案完善項目宗海界址圖。

4結語

海域使用論證工作是取得海域使用權的一個重要環節，現行的海域使用論證不完全適用于市場化配置方式出讓用海的論證，需要對論證內容進行適當優化，特別在項目用海基本情況、用海資源環境影響分析和用海合理性分析等方面進行優化。同時，隨著海域資源配置的市場化工作持續推進，原有配套的文件和規范等制度不夠完善的問題也逐漸突顯，這就需要海洋行政主管部門要在制度上有所突破，完善海域市場化配置制度和相關的技術規范，切實推進海域使用權市場化的實施。

參考文獻

[1]海域管理培訓教材編委會.海域管理概論[M].北京：海洋出版社，2014.

[2]曹英志.海域資源配置方法研究[D].青島：中國海洋大學，2014.

[3]周承.海域配置市場化：實踐、問題與對策：基于江蘇如東縣海域招拍掛的實例分析[J].廣東海洋大學學報，2010，30（5）：10-13.