省級以上無業務主管單位的社會組織對接參與國家治理體系和治理能力現代化的對策探究

葉嘉國

黨的十九屆四中全會對完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出全面部署。省級以上社會組織層次高，影響力大，會員（服務對象）覆蓋廣泛，承擔政府轉移職能、受托事項、參與頂層設計的機會較多，作為聯結政府與社會的橋梁，所用突出，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要依靠力量。

我國社會組織總體可分為有業務主管單位和無業務主管單位兩大類。總體來看，相比有業務主管單位的社會組織，無業務主管單位的社會組織以新的體制機制運行，發展定位往往更加貼近社會、貼近企業、貼近群眾，業務創新動力更強，服務方式多樣，體制更加靈活，綜合優勢漸顯。無疑，促進無業務主管單位的社會組織規范管理和充分發展是我國社會組織工作的重點。

為充分發揮省級以上無業務主管單位的社會組織在國家治理體系和治理能力現代化進程中的作用，近來，筆者牽頭成立課題組，對省級以上無業務主管單位的社會組織對接參與國家治理體系和治理能力現代化的思路、機制、途徑開展專題研究，目前已形成部分成果。

一、三類省級以上無業務主管單位的社會組織

本文所指的省級以上無業務主管單位的社會組織主要包括以下幾類：第一類包括行業協會商會，以及與行業協會商會會員成分、職能作用比較類似的經濟類社會團體。第二類包括自然科學學術社團，科技人才類聯誼社團，以新型研發機構為代表的民辦工程技術研究院所（產業技術研究院/所/中心）、非營利性民辦科技服務機構，科技類基金會。第三類是省級以上社工組織、公益慈善類社會團體、基金會、社會服務機構。以上三類社會組織，第一類數量多，第二類發展快，系本研究的重點對象。下文所指的“社會組織”，若無具體指稱，均指省級以上無業務主管單位的社會組織。

二、國家治理體系和治理能力與社會組織的角色定位

（一）國家治理體系與治理能力

1.國家治理體系

國家治理體系是一個國家的各類群體、組織、機構（即全社會各方面的力量）按照一定的法律、規則、制度、模式組成的權力運轉和社會運行系統。國家治理體系包括治理主體、治理條件、治理目標、治理規則、治理方式等。

黨的十九屆四中全會系統闡述推進國家治理體系和治理能力現代化的背景、內涵、總體要求、具體內容、目標和任務，對推進國家治理體系和治理能力現代化作出全面部署。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，國家治理體系建設涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態及黨的建設各領域，基本任務是堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。

2.國家治理能力

治理、管理、執政三詞在某種意義上系近義詞，只是“治理”一詞更加突出治理目標的政治性、治理內容的結構性、治理力量的統一性、治理領域的全面性、治理手段的規范性、治理思維的系統性、治理方式的綜合性。本文以組織管理學的視角和方法，把國家縮小成具有復雜結構和功能的組織系統，分析組織系統的依賴條件，構建組織系統的能力模塊，最終理清國家治理所必須的要素、手段和能力。國家治理能力大致可分為十二個模塊，包括領導能力、決策能力、執行能力、組織能力、配置能力、法治能力、調控能力、創新能力、服務能力、全球參與能力、保障能力、應急能力、監督能力。

（二）社會組織在國家治理體系中的角色定位

省級以上無業務主管單位的社會組織在國家治理體系中的角色定位，既擁有“主體角色”，又存在“輔助角色”。所謂“主體角色”，是指社會組織本身就是國家治理的主體之一，每個省級以上無業務主管單位的社會組織所覆蓋或所聯系的那部分社會群體，都是社會整體的一部分，社會組織如果能夠促進那部分社會群體保持穩定和實現發展，本身就是對國家治理的貢獻。所謂“輔助角色”，是指社會組織本身又是國家治理的參與者，支持協助黨委政府管理國家事務。每個省級以上無業務主管單位的社會組織以所覆蓋或所聯系的那部分社會群體為基礎，對接參與國家治理計劃和發展戰略，在局部領域發揮獨特作用， 其“輔政作用”與事業單位、國有企業具有相似性。

三、對三類社會組織的具體建議

（一）省級以上行業協會商會

1.把服務會員企業作為第一職能

黨的十九屆四中全會指出，推動人民團體增強政治性、先進性、群眾性，把各自聯系的群眾緊緊團結在黨的周圍。不僅人民團體要增強政治性、先進性、群眾性，社會組織同樣需要增強政治性、先進性、群眾性。對于省級以上無業務主管單位的社會組織，尤其要重視這三個屬性，要防止自高自大，脫離會員，脫離群眾;堅持面向廣大普通會員開展服務，把服務困難企業、困難職工作為組織創辦和發展的重要出發點，每個社會團體一定要把發展會員、服務會員、維護會員作為第一職能，不能把會員作為捧場人。

2.提高行業協會的代表性

會員較少或者脫離會員的社會團體，不管舉辦的社會活動有多少、有多精彩，都不可能成為優秀的社會團體。因為會員是社會團體存在的基礎，代表性是社會團體合法性的前提，社會團體沒有代表性就沒有合法性，即使依法登記注冊、獲得法人地位，亦喪失了合法性的基礎條件。省級以上行業協會商會尤其要重視發展與服務會員，提高會員覆蓋率和代表性，從而增強合法性。建議在行業協會登記管理制度中，細化明確省級以上行業協會的會員代表性問題，提高支柱產業及其主要細分行業的行業協會會員占比，對于會員人數過少的省級以上行業協會，應當調整領導班子或者停辦。

3.構建新型政社合作關系

新型政社關系的本質是合作關系，政府有效施政需要社會組織的支持，社會組織充分發揮職能需要政府支持。部分省級以上行業協會已承擔部分政府轉移職能，在深化機構和行政體制改革的進程中，預計國家和各省（區市）的部分政府職能，主要是產業管理職能和產業服務職能會繼續向行業協會轉移。“去行政化”之后，處理好與政府關系，構建新型政社合作關系，是省級以上行業協會商會需要面對的重要問題。

4.堅持以公共資源保障公共職能

發達國家普遍重視財政資金對社會組織的支持。財政資金作為公共資源，主要用于保障公共職能。反之，公共職能的實現主要依賴公共資源。如果公共職能主要依賴企業贊助、各種收費渠道和有償服務，很難保持初衷、規范運行、健康發展、長期維持。社會組織作為公共性、公益性、非營利性組織，其職能屬于公共職能，財政資金是社會組織的第一資金來源，這對省級以上經濟類、科技類社會組織十分重要。不明確這一點，我國的行業協會商會類、科技類社會組織不可能建立新型政社關系，很難實現持續健康發展。

5.把“三張清單”延伸應用到行業協會

李克強總理在2014天津夏季達沃斯論壇開幕式上，給中國制度建設開出三張清單，即“權力清單”“責任清單”“負面清單”。目前，“三張清單”從經濟領域正向政治、社會、文化、生態等領域延伸，清晰地劃出了政府的“權力邊界”和社會的“權利邊界”，指出政府和社會能夠作什么、必須做什么、不能做什么。建議把“三張清單”制度延伸應用到社會組織領域，制定中國社會組織的權利清單、責任清單、負面清單，明確社會組織的權利邊界、責任邊界、行為邊界，以“三張清單”推動社會組織規范管理和健康發展。

6.加強社會組織智庫建設

社會智庫主要包括以服務黨委政府決策研究為核心職能的專業咨詢服務企業和層次較高的社會組織。黨的十九屆四中全會指出，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中。尊重民意、匯集民智，這點正是社會組織、社會智庫可充分發揮作用之處。省級以上行業協會商會本身承擔著行情產情分析預測、產業政策研究、產業統計數據應用等職能，有些還承擔著行業數據庫建設的職能，可以充分整合行業內外的智力資源，吸收行業精英和高校專家，共建高水平、專業化的行業智庫。

（二）省級以上科技類社會組織

1.充分整合科技創新資源

省級以上科技類社會組織在科技創新方面擁有獨特優勢。會員來自全國各地，會員網絡較大，信息渠道廣泛，組織的學科視野、產業視野、政策視野是單個高校、科研院所和企業無法相比的，容易掌握所在行業或專業領域較全面的科技創新動態，容易整合科技創新資源，促進政產學研合作。省級以上科技類社會組織應當把獲取、分析、傳遞國內外科技前沿動態信息作為基本職能，對重要科技信息及時向省級以上黨委政府反映，支持省級以上黨委政對國內外科技前沿和重大科技專項快速做出反應與布局，切實緊密跟蹤重大產業技術變革的趨勢和進程。

2.努力成為戰略科技力量

黨的十九屆四中全提出弘揚科學精神和工匠精神，加快建設創新型國家，強化國家戰略科技力量。歐美國家的科技類社會組織在國家科技創新戰略中的作用十分突出。例如，德國科技的崛起就離不開普朗克科學促進學會、亥姆霍茲聯合會等科技類社會組織，這些組織以善于匯聚一流科學家、促進重大基礎科學研究而聞名。我國省級以上科技類社會組織可以借鑒國外經驗，即堅持非營利性屬性，聚焦科學研究主業，把促進科技人才的集中、合作和協同研究作為主體職能，力爭成為國家或地方的戰略科技力量。

3.聚焦科學研究

今年9月，科技部出臺《關于促進新型研發機構發展的指導意見》，提出引導新型研發機構聚焦科學研究、技術創新和研發服務，避免功能定位泛化，防止向其它領域擴張;鼓勵設立科技類民辦非企業單位性質的新型研發機構;科技類民辦非企業單位運營所得利潤主要用于機構管理運行、建設發展和研發創新等。這表明，新型研發機構要聚焦科學研究、研發創新，其它各項職能都要服從服務于這一核心職能。其它省級以上科技類社會組織，包括科技類基金會，都應當把聚焦科學研究、支持科學研究、促進科技創新作為核心職能。

（三）省級以上公益慈善類社會組織

當前，我國公益慈善類社會組織發展存在如下問題：“功能趨同、重復發展”的現象突出，缺乏合理分工，與企業融合發展不足;過度集中于發達地區，對公益慈善服務需求強烈的欠發達地區，公益慈善類社會組織數量較少;深度發展不足，活動化特點顯著，事業化發展不足，一些組織出發點不純，“作秀”色彩濃厚，針對弱勢群體、特困群體的幫扶力度不足;層層發動捐款情況十分突出，令企業不勝其煩，一些組織和個人利用互聯網隨意組織捐款活動，募捐人資格和所捐款項的用途缺乏監督管理。

對省級以上公益慈善類社會組織參與國家治理提出以下幾點建議：

1.省級以上與省級以下公益慈善類社會組織應當明確分工

建議省級以上公益慈善類社會組織重點在以下方面發揮主導作用：公益慈善領域省級以上交流合作平臺建設;公益慈善領域大數據、區塊鏈、善款溯源與用途跟蹤、公益信用等信息技術開發與應用;同業社會組織公益活動資源協調整合;協調和引導公益慈善資金重點向欠發達地區、特困群體和社會治理薄弱領域投放;參與省際、國際公益慈善合作。公益慈善事業的直接籌款任務和資金投放等職能，主要由省級以下公益慈善社會組織承擔。

2.適當控制省級以上公益慈善類社會組織法人數量

支持公益慈善類組織重點在各市縣范圍登記和舉辦。省級行業性公益慈善活動，原則上由省級行業協會商會承擔，不再另行成立具有法人地位的行業性公益慈善類社會組織，可在省級行業協會商會內設公益事業發展中心。引導愛心人士、愛心企業在欠發達地區設立公益慈善類社會組織，鼓勵其在省級以上公益慈善類社會組織的旗幟下，設立不具有法人地位的公益慈善事業發展中心。探索各級公益慈善類社會組織合并發展機制，以充分整合資源，提升公益慈善事業發展質量。

3.積極推行“協同公益”機制

建立公益慈善活動官方引導機制，提高公益慈善行為的組織化程度，防止個人濫用公益慈善、隨意發起公益慈善活動。建議由省級民政部門定期收集和匯總省直各部門、各地區公益慈善需求清單，制定公益慈善事業年度計劃和階段性工作計劃。省直各部門每年應當結合本部門本領域工作的實際需要，與省級以上公益慈善類社會組織合作設計公益慈善活動主題，引導全省企業、社會組織、個人主動對接參與此類主題活動。支持發達地區的公益慈善類社會組織為欠發達地區的公益慈善活動出力。引導企業主動對接參與公益慈善類社會組織的活動計劃，科學安排企業社會責任和公益事業專項經費，促進公益慈善類社會組織與企業融合發展。

（作者單位：廣東省社會科學院改革開放與現代化研究所，課題組成員包括黃然、谷雨、張霞、陳勇穎等。此文系本研究的部分成果，收入本刊時，作者做了改編。）