國有投融資平臺公司運(yùn)營管理存在問題及改革對策探析

劉玉鳳

摘 要：國有投融資平臺公司成立之初主要目的在于獲取銀行貸款資金，同時撬動和吸引社會資本以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來，隨著國有投融資平臺公司的不斷擴(kuò)張，其在運(yùn)營管理過程中處于融資規(guī)模過度、運(yùn)作管理不規(guī)范的高負(fù)債狀態(tài)，潛在風(fēng)險(xiǎn)較高，亟待通過改革來予以化解。基于此，本文在分析當(dāng)前我國投融資平臺公司在運(yùn)營管理中存在的問題及成因，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的改革對策，旨在為國有投融資平臺公司有效控制運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展提供有益參考。

關(guān)鍵詞：國有投融資平臺公司：問題：運(yùn)營管理：改革對策

一、國有投融資平臺概念、特點(diǎn)及其適用的主要理論依據(jù)

國有投融資平臺主要是指由地方政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位以股權(quán)、土地資產(chǎn)或者財(cái)政撥款等資產(chǎn)注入而設(shè)立的具有公益性項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的統(tǒng)稱。由于國有投融資平臺公司從成立初始就與政府部門之間具有高度關(guān)聯(lián)性，因此其一般具有政府代償性、投融資性、公共性和非實(shí)質(zhì)獨(dú)立性四個基本特點(diǎn)，其理論依據(jù)主要有三：一是風(fēng)險(xiǎn)管理理論，二是公共選擇理論，三是道德風(fēng)險(xiǎn)與擠出效應(yīng)。

二、當(dāng)前國有投融資平臺公司運(yùn)營管理過程中存在的主要問題分析

國有投融資平臺公司由于自成立之初主要是為政府撬動和吸引社會資本以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為目的，因此其在運(yùn)營管理過程中也受該目標(biāo)的約束而出現(xiàn)了較多問題，普遍面臨著運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)較高的現(xiàn)狀，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）規(guī)模與資產(chǎn)質(zhì)量之間不匹配

當(dāng)前我國的國有投融資平臺公司的總體規(guī)模普遍較大，所屬子公司數(shù)量眾多，并且涉及水利、城建和能源等各個行業(yè)，但是從總體上來看，平臺公司的規(guī)模已經(jīng)發(fā)展壯大，其資產(chǎn)質(zhì)量卻并不高，二者之間存在著不匹配的問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是公司在剛成立時為放大資產(chǎn)效應(yīng)，政府所注入的資產(chǎn)以土地等流動變現(xiàn)能力較差的資產(chǎn)為主，從而使得公司資產(chǎn)的整體流動性較差：二是平臺公司在對項(xiàng)目進(jìn)行投融資時，由于對一些新項(xiàng)目工程和業(yè)務(wù)了解不足，存在投資收益較差或者投資難以落地等問題。

（二）融資結(jié)構(gòu)不夠合理

融資既是平臺公司的主要業(yè)務(wù)之一，同時也是其最容易給平臺帶來運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)之一。在實(shí)務(wù)中，當(dāng)前國有平臺公司在融資業(yè)務(wù)中存在的主要問題就是融資結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是信托融資、租賃融資等在融資總體規(guī)模中占比較高，不僅使得平臺公司面臨融資規(guī)模受局限、成本高的問題，同時還增加了公司的短期償債壓力和風(fēng)險(xiǎn)：二是融資渠道狹窄，特別是永續(xù)債券、永續(xù)票據(jù)和股權(quán)融資等權(quán)益性融資較少，缺乏多元化的融資渠道，導(dǎo)致融資的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦國家對金融市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，平臺公司的流動性風(fēng)險(xiǎn)將會急劇增加。

（三）資金的使用效率有待提升

資金使用效率不高是當(dāng)前國有投融資平臺公司在運(yùn)營管理過程中存在的主要問題之一，在實(shí)務(wù)中主要表現(xiàn)在：融資到位的資金不能按預(yù)期使用，存在資金沉淀的現(xiàn)象，即平臺公司沒有在融資洽談過程中對于資金的到位時問和方式發(fā)揮主導(dǎo)作用，沒有充分掌握平臺涉及項(xiàng)目的精細(xì)化資金需求，造成與用款的脫節(jié)，進(jìn)而出現(xiàn)了資金沉淀問題，客觀上會加大資金使用成本同時降低資金使用效率。

三、國有投融資平臺公司運(yùn)營管理存在問題的內(nèi)外部成因

（一）內(nèi)部成因分析

一是決策機(jī)制有待改善。決策機(jī)制的不健全是造成平臺公司的規(guī)模與資產(chǎn)質(zhì)量不匹配的主要成因，主要是因?yàn)槠脚_公司在成立時主要強(qiáng)調(diào)其投融資職能，其在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策時不以平臺公司的實(shí)際償還能力和融資能力為基礎(chǔ)，而是以地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為導(dǎo)向，在進(jìn)行投資決策時沒有嚴(yán)格遵循“借、用、還”一體化機(jī)制，從而造成平臺公司的規(guī)模與資產(chǎn)質(zhì)量之問匹配性不足。

二是平臺公司的內(nèi)部管理機(jī)制不夠健全。內(nèi)部管理機(jī)制是國有投融資平臺公司實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定運(yùn)營的關(guān)鍵，在實(shí)踐中當(dāng)前多數(shù)平臺公司的內(nèi)部管理機(jī)制卻不夠健全，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，平臺公司的主體意識尚未形成，即當(dāng)前平臺公司在運(yùn)營管理過程中難以實(shí)質(zhì)獨(dú)立，仍然受到政府決策干預(yù)較多，市場化運(yùn)營管理的理念仍未形成：另一方面，沒有充分發(fā)揮平臺公司的在成立時所注入資產(chǎn)的效益并形成盈利模式，存在資源閑置的現(xiàn)象。

（二）外部成因分析

一是平臺公司的財(cái)權(quán)與事權(quán)不具有對稱性。2014年我國實(shí)施的分稅制改革形成了當(dāng)前財(cái)權(quán)和事權(quán)極度不對稱的格局，而這種格局義不能通過轉(zhuǎn)移支付制度來進(jìn)行糾正，在此背景下利用投融資平臺公司進(jìn)行融資并撬動和吸引社會資本來彌補(bǔ)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足的問題成為必然，但與此同時平臺公司在運(yùn)營管理過程中義容易受到政府決策的過多干預(yù)，獨(dú)立運(yùn)營能力較差，從而給公司帶來了較多的問題。

二是城市化進(jìn)程加快帶來的影響。近年來，受城市化增速的影響，一些城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量亟待改善，而這些都需要大規(guī)模的資金投入，雖然平臺公司在此過程中發(fā)揮了巨大的作用，但從總體來看，平臺公司的投融資規(guī)模遠(yuǎn)小于城市化進(jìn)程的步伐，資金的需求和供給之間的缺口給平臺公司帶來了較大的資金壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

四、國有投融資平臺公司應(yīng)對問題的改革對策

結(jié)合上文所述同有投融資平臺公司在運(yùn)營管理過程中所存在的問題及其成因，筆者結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、投融資平臺公司適用的相關(guān)理論和理念以及自身的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，建議從以下角度對投融資平臺公司實(shí)施改革，強(qiáng)化其運(yùn)營管理能力。

（一）建立實(shí)質(zhì)獨(dú)立的現(xiàn)代企業(yè)制度，減少政府對平臺公司運(yùn)營管理的干預(yù)

從上文分析可以看到，投融資平臺公司在成立時就存在先天獨(dú)立性不足的問題，政府對其運(yùn)營管理過程中的決策機(jī)制的性質(zhì)干預(yù)性較大，從而產(chǎn)生了諸多問題，鑒于此筆者建議平臺公司對自身的組織機(jī)構(gòu)做如下改革實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)獨(dú)立。一是嚴(yán)格按照《公司法》的相關(guān)要求建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并建立完善的三會制度和內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)公司實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，提高投融資決策行為的科學(xué)合理性：二是建立起職業(yè)經(jīng)理人制度和以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的考核激勵機(jī)制，激發(fā)公司在運(yùn)營管理過程中的活力，在提升公司效益的同時提高資金的使用效率。

（二）構(gòu)建多元化的投融資體系

對于國有投融資平臺公司來說，要構(gòu)建多元化的投融資體系，關(guān)鍵在于增加權(quán)益融資在公司總體融資規(guī)模中的占比以改善融資結(jié)構(gòu)不合理所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)務(wù)中平臺公司要對其投融資體系進(jìn)行改革，其可利用的途徑主要有三個方面。一是對接市場，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目為依托，推廣實(shí)施PPP等模式來激活社會資本參與建設(shè)，減輕平臺的債務(wù)融資壓力，改善流動性：二是對平臺公司實(shí)施混合所有制改革，提高國有資本的市場化經(jīng)營能力：三是利用資本市場平臺發(fā)行股票進(jìn)行融資，擴(kuò)大籌資規(guī)模，降低資金使用成本，減輕平臺公司的短期償債壓力和流動性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）推動國有投融資平臺公司的市場化運(yùn)營，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

市場化運(yùn)營可以讓平臺公司擁有更多的運(yùn)營管理自主權(quán)和決策權(quán)，從而有利于其結(jié)合自身實(shí)際實(shí)施內(nèi)部管理改革，進(jìn)一步推動地方產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。在此筆者建議從以下兩個方面加以實(shí)施：一是從減少行政干預(yù)人手，嚴(yán)格執(zhí)行所建立的現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容：二是從簡化對平臺公司在技術(shù)咨洵、風(fēng)險(xiǎn)投資和項(xiàng)目評審等方面的審批流程，突出其專業(yè)化服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)的職能。

五、結(jié)束語

國有投融資平臺的成立和發(fā)展壯大對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但與此同時受內(nèi)外部因素的影響，在運(yùn)營管理過程中存在著諸多問題。本文從分析問題的具體表現(xiàn)形式和成因人手，分別從三個角度提出了一些具有建設(shè)性的改革建議和對策，以期能夠?qū)ζ脚_公司的健康穩(wěn)定運(yùn)營有所啟發(fā)。參考文獻(xiàn)：

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