發展更有質量的學前教育要信任民間力量

谷珵

伴隨著鼓勵資本進入教育領域的浪潮，上世紀末，民辦教育獲得了跨越式大發展。2017年9月，民辦教育“營利性、非營利性”的分類改革正式拉開大幕。此后，涉及幼教領域的重磅政策頻頻出臺，帶來利好大方向的同時，也因部分具體措施的不甚清晰，增添了民辦園舉辦者的猶疑與不定。如何理解普惠的內涵？公益普惠性學前教育的推進中可能遇到哪些問題？營利性幼兒園有多少生存空間？本刊記者采訪了國內民辦教育知名專家，浙江大學教育學院教授、博士生導師吳華，聽聽他的解讀與建議。

《教育家》：在您看來，“普惠”概念應該如何理解？

吳華：目前，關于“普惠園”的理解一直存在爭議，一些地區將“普惠”與“非營利”混為一談。實際上，兩者的區分并不復雜。從市場角度看，“普惠”通常是指產品的價格屬性，往往與低廉的價格關聯;“非營利”是機構的法律屬性，一個機構如果不分配經營結余，也不要求財產權利（分享剩余財產），“活著不分錢，死了不分財”，那就是非營利組織。產品沒有“營利”與否的審計，機構也沒有“普惠”與否的糾結。當產品價格低廉、大眾負擔得起的時候，這種產品或者勞務可以被稱為普惠性，它和機構的屬性沒有必然聯系。對于有差異化需求的產品而言，價格已經不是“普惠”的核心要素，借助市場化的自由交易才是實現“普惠”的不二選擇。

《教育家》：也就是說，理論上，“普惠”與“營利”具有兼容性。但根據各地已出臺的政策來看，除了個別地區，兩者并不能很好地達到平衡，您怎樣看這個問題？

吳華：在當前的話語體系中，只有非營利才能申請普惠，這是概念錯誤。必須強調的是，普惠園不限于非營利，才能繼續討論，否則前提就不成立了。政策的出發點是讓百姓能有安全有保障、收費合理的幼兒園可以選擇，達到目標的前提當然是園所越多越好。一方面園所相互競爭，就不會漫天要價;另一方面如果不限定普惠必須做非營利，許多民辦園便能夠以營利園的身份提供普惠產品，“入園難”問題更容易解決，民辦園舉辦者的財產權利得到了保障，只是少賺一點錢。各退一步，大家都有積極性，才是雙贏的選擇。今年政府工作報告中，李克強總理提出“無論是公辦還是民辦幼兒園，只要符合安全標準、收費合理、家長放心，政府都要支持。”因此可以理解，營利性民辦園符合要求的照樣可以獲得支持。

從家長視角看，其實他們更多關注的是幼兒園的品質、口碑、價格，關心的是自己能得到什么、孩子能得到什么、付出的代價值得與否，園所自身的屬性、賺不賺錢等并不最終影響家長的決定。如果不糾結營利與否的問題，便會形成一個激勵相容的機制：市場的競爭決定了民辦園為了賺錢必須把品質搞好，而且價格還不能比別人高太多，并需不斷創新。我們需要有更多的民間資金進入，自然就會競爭、淘汰，留下的即是更好的，這是市場經濟的普遍法則。但是許多人受到傳統觀念的束縛，不能接受教育營利。

《教育家》：普惠性民辦園的補貼標準是怎樣制定的？如何保障補貼的落實？

吳華：各地補貼標準不一致，全國大部分地方的補貼標準是按小學生均公用經費國定標準，也就是每年600元左右。以杭州為例，一級園收費在550-650元左右，兩倍之內算普惠，最多也就是1300元，也就意味著一年10個月是13000元。扣除“兩教一保”老師的工資，一個公辦園老師一年獲得的薪水大概是7萬元，再扣除房租，即便能生存，但結余是非常有限的，意味著學校的發展后勁不足。或者只有通過提高生師比控制成本。舉辦者做這些事業，除了教育情懷，也有經濟需要和改善生活的目的。

補貼的落實問題并不大，按民辦普惠園2000萬兒童全部補貼到位也不過120億元，大概占公辦園生均財政性經費的5%左右。即便民辦得到了補助，依然比公辦少得多。按照50%幼兒在公辦園的目標來說，那么誰應該讀公辦，誰應該讀民辦呢？

《教育家》：到2020年，全國公辦園和普惠性民辦園的占比達到80%。這樣的標準對地方政府提出怎樣的要求？如果非普惠幼兒園限定在20%，會不會形成一定程度的壟斷？對于營利園所，有什么措施限制運營上的過度逐利行為？

吳華：在數字上完成任務并不困難，把所有的配套園全部收回，民辦比例必然收縮，此消彼長。目前全國有城區民辦園6萬所，非民辦園1.8萬所，其中政府辦的公辦園1萬所，其他部門辦園8千所;鎮區有民辦園5.8萬所，非民辦園2.7萬所，其中政府辦的公辦園2.3萬所，其他部門辦園4000所;鄉村有民辦園4.1萬所，非民辦園4.9萬所，其中政府辦的公辦園4.1萬所，其他部門辦園8千所。幼兒園的整體格局是按照城區、鎮區、鄉村三個層次劃分的，城區主要依靠配套園，鎮區相對問題大些，但鄉村和城郊接合部還有大量的“低、小、散”無證園。按目前全面收回小區配套園的政策設計，不管最終是辦成公辦園還是普惠性民辦園，會導致學前教育的公共財政資金更多流向城區。此外，在財力、師資、政策、風險等方面，普惠政策對地方政府都提出巨大的挑戰。

營利性的競爭者減少了，從常理推測，價格會進一步上漲。因為供給的力量減少了，需求相對增強，平衡供需矛盾一般就是通過價格杠桿，高端園的價格就更高了。但考慮到其他幼兒園整體收費下降，收費太高可能會失去競爭力，而導致價格不敢上升甚至下降，看起來是好事，但意味著營利園也會壓縮成本。普惠后價格限制，如果還想從中獲利，只能降低成本，質量就面臨下滑，和政府的初衷是背道而馳的。

當然還要根據實踐來檢驗，影響人們決策的政策因素非常復雜，地方也必然會采取更合理的變通做法，“摸著石頭過河”，也許擔心是多余的。至于針對營利園，目前還沒有相應措施出臺，需要繼續等待。

《教育家》：要想建好民辦普惠園，需要怎樣的制度設計？

吳華：民辦園發展的治本之策是實施“教育券”。要兼顧公平、效率、選擇性三大政策目標發展學前教育，一定要跳出公辦園的思維窠臼，尋找更加有效的發展路徑，這個路徑就是教育憑證制度，俗稱“教育券”。在學前教育的教育憑證制度中，政府將學前教育的公共財政資金等額量化給轄區內每一個適齡兒童，每個兒童由此獲得一張代表學前教育公共服務購買力（也是兒童權利憑證）的等值憑證，家長無論選擇公辦園還是民辦園，被選擇的幼兒園就得到一張上面所說的教育憑證，幼兒園憑其所獲得的全部教育憑證到教育局去換取公共財政資金，公辦園在教育憑證之外免費或限價，民辦園放開價格管制，教育券以外部分由家長承擔。

教育憑證制度做到了同時兼顧公平、效率、選擇性三大政策目標，但實踐上還需要一些政策配套。比如教育券的使用規則是按照學生人數，幼兒園招生越多就能得到越多的撥款。但不能只看到城市里，農村還有很多幼兒園，無法招收到那么多學生，這種情況下就要有特殊的政策來扶持。同樣在城里可以把教育券分成等級，達到一定數額以上，教育券是和價格成反比關系，價格越高，教育券的單價額度就越低。這樣百姓也能在品質和價格間做出綜合選擇。在真實的選擇中，每個人心里都有一桿秤，把品質和價格綜合考慮，而且個人對品質價值的認知有很大差別。教育券能極大激發民間資本投資學前教育的積極性，持續改善“入學難”和“入學貴”狀況，在中國香港地區已經有非常成功的實踐。

《教育家》：如何看待資本對于學前教育發展所發揮的作用？

吳華：對資本要有一定的規范，但不必過慮。經過多年的市場洗禮，現在發展比較好的園所大部分質價相符，否則早就被市場淘汰了。過去幾年，一些營利性民辦園為了逐利，想出了名目繁多的“雙語教學”“藝術特長”“早期潛能開發”等項目。很多家長“硬著頭皮”交贊助費、占坑費、空調費……應該整治的是這樣亂收費的園所。現在有一種認識誤區，認為資本進來就是為了把優質資產打包上市然后退出，退出后的一地雞毛變成園所承擔。實際上，從股市來說，資本和教育的關系并非那么絕對。收購非營利學校后上市，首先不是以學校的名義上市，因為非營利組織不具備上市資格，而是以公司名義上市。即便對于營利性民辦學校，假設以學校上市，那么上市以后，股東變化也不會劇烈影響到學校的運轉。至于擔心以學校名義舉債或者破產，這些需要采用證券市場的通行規則加以規范，比如不能舉債做些非教育類的事情，必要的規范和配套措施是需要的。

當前，民辦學校的分類管理對政府和民間都是挑戰和考驗。大家都在互相摸索、磨合和交流中，這個時候互信非常重要，而互信的前提是首先要信任民間力量。