高校工程審計(jì)的“五要五不要”

劉斐

[摘要]本文在分析工程審計(jì)常見(jiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出化解審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)注審計(jì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)等“五要五不要”的經(jīng)驗(yàn)和做法。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)對(duì)象? ? 管理審計(jì)? ? 關(guān)鍵環(huán)節(jié)? ? 技術(shù)審計(jì)

設(shè)工程的實(shí)施是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，

高校的建設(shè)工程管理方式大多是自籌自建式，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目大多采用傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式的行政管理，普遍缺乏系統(tǒng)的管理知識(shí)培訓(xùn)。隨著工程審計(jì)從結(jié)算審計(jì)到全過(guò)程跟蹤審計(jì)、從項(xiàng)目后期監(jiān)督審計(jì)向項(xiàng)目前期評(píng)價(jià)的逐步轉(zhuǎn)移，審計(jì)工作范圍不斷擴(kuò)大，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高。

根據(jù)高校內(nèi)部審計(jì)指南的定義，工程審計(jì)是指高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目各階段業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的合法性、適當(dāng)性、有效性進(jìn)行的確認(rèn)和評(píng)價(jià)。既然是對(duì)管理活動(dòng)的確認(rèn)和評(píng)價(jià)，而管理活動(dòng)的主體是工程建設(shè)管理部門(mén)，那么工程審計(jì)的目的就是全面促進(jìn)和提高建設(shè)管理部門(mén)的管理水平，使其加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，健全內(nèi)部控制機(jī)制。工程審計(jì)實(shí)務(wù)中，需明確以下“五要五不要”。

一、要清晰審計(jì)定位，避免模糊審計(jì)對(duì)象

審計(jì)的一項(xiàng)重要工作是結(jié)算審計(jì)，通常由施工單位編制結(jié)算書(shū)，監(jiān)理單位審核，報(bào)項(xiàng)目建設(shè)單位初審，最后由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)審核。但在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)理單位常常把工作重點(diǎn)放在工程質(zhì)量與進(jìn)度管理上，對(duì)項(xiàng)目成本控制工作缺乏深入管理，使結(jié)算審核控制環(huán)節(jié)流于形式，未做到嚴(yán)格意義上的全面審核，導(dǎo)致建設(shè)單位的初審任務(wù)非常艱巨。按照現(xiàn)行的工程結(jié)算管理辦法對(duì)時(shí)間的要求，建設(shè)單位要做到全面細(xì)致的審核，就需要配備很強(qiáng)的工程造價(jià)管理人員，所以初審效果如何，取決于基建管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)力量配備情況，如果配備力量不足，結(jié)算審核的重任就推后到審計(jì)環(huán)節(jié)，因而在工程結(jié)算審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員不可避免地要和施工單位核對(duì)結(jié)算書(shū)，解決結(jié)算過(guò)程中產(chǎn)生的分歧。核對(duì)過(guò)程的雙方主要是審計(jì)方和施工方，基建管理部門(mén)似乎漸漸退出了爭(zhēng)議中心，審計(jì)部門(mén)逐漸走入一個(gè)誤區(qū)，即審計(jì)對(duì)象變成了施工單位，并開(kāi)始獨(dú)自與施工單位進(jìn)行博弈。此時(shí)，由于管理活動(dòng)不到位引發(fā)的糾紛也成為審計(jì)和施工方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，而對(duì)于管理活動(dòng)的評(píng)價(jià)卻被弱化。從學(xué)校內(nèi)部分工看，基建管理部門(mén)是學(xué)校建設(shè)工程的主管部門(mén)，對(duì)工程建設(shè)的質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)乃至安全等負(fù)全面責(zé)任，而并非審計(jì)部門(mén)。造價(jià)審計(jì)勢(shì)必和管理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密不可分，如果拋開(kāi)管理談經(jīng)濟(jì)，勢(shì)必會(huì)加大認(rèn)識(shí)的分歧。因此，內(nèi)部審計(jì)一定要清晰造價(jià)審核的流程，區(qū)分每一項(xiàng)決策和簽證的責(zé)任主體，讓責(zé)任主體在審核中發(fā)揮積極作用。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要立足于基建部門(mén)發(fā)揮主體作用，一起協(xié)商解決，而不是內(nèi)部審計(jì)沖到談判第一線(xiàn)。

二、要強(qiáng)化管理的主體地位，避免結(jié)算審計(jì)代替結(jié)算

實(shí)踐證明，只有最了解工程的人才能將工程造價(jià)的控制工作做得更好，所以要充分發(fā)揮基建管理部門(mén)對(duì)造價(jià)控制的主體責(zé)任和積極性。審計(jì)部門(mén)要切實(shí)做到監(jiān)督不越位，參與不干預(yù)，控制不替代。部分基建管理部門(mén)由于人員配備不足就將初審的任務(wù)省略，由結(jié)算審計(jì)直接代替建設(shè)單位的結(jié)算，這無(wú)疑會(huì)加大工程造價(jià)的審核風(fēng)險(xiǎn)。首先，基建管理部門(mén)只有通過(guò)全面整理結(jié)算資料、審核工程造價(jià)，才能發(fā)現(xiàn)管理中的漏洞并不斷完善內(nèi)部控制，尤其是對(duì)于結(jié)算中的減項(xiàng)問(wèn)題，施工單位作為結(jié)算文件編制方不會(huì)主動(dòng)提出，如果基建管理部門(mén)不審核并及時(shí)提出，恐怕審計(jì)方很難發(fā)現(xiàn);其次，索賠問(wèn)題一般在結(jié)算中反映，如果基建管理部門(mén)不深度參與結(jié)算，可能就會(huì)因?yàn)榻M織內(nèi)部溝通不暢而喪失反索賠機(jī)會(huì);最后，對(duì)于結(jié)算過(guò)程中的分歧，也需要基建管理部門(mén)作為建設(shè)主體來(lái)解決。基建管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目全盤(pán)有著更深入的了解，相反，審計(jì)部門(mén)如果替代基建部門(mén)處理糾紛，很容易將造價(jià)、工期、質(zhì)量三者的關(guān)系割裂。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)部門(mén)應(yīng)該和基建管理部門(mén)共同商議出現(xiàn)的問(wèn)題和解決對(duì)策，在兩個(gè)部門(mén)充分溝通取得一致意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，再和施工方協(xié)商解決矛盾分歧，也有利于矛盾的快速解決。

三、要重視管理審計(jì)，避免審計(jì)變?yōu)閷弮r(jià)

工程審計(jì)的目的主要包括：一是將工程造價(jià)控制在適當(dāng)、合理的范圍內(nèi)，切實(shí)保障工程造價(jià)真實(shí)合理;二是通過(guò)對(duì)建設(shè)工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)與評(píng)價(jià)，保證建設(shè)工程物有所值，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益，提高建設(shè)資金使用效益;三是通過(guò)完善和規(guī)范建設(shè)工程各環(huán)節(jié)的內(nèi)部管理，防范工程建設(shè)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，由于大部分高校工程審計(jì)是聘請(qǐng)?jiān)靸r(jià)咨詢(xún)公司協(xié)助審計(jì)，而咨詢(xún)公司從業(yè)人員一般都是造價(jià)人員，現(xiàn)行的按審減額計(jì)費(fèi)的收費(fèi)辦法也在一定程度上促使咨詢(xún)公司的關(guān)注點(diǎn)集中在造價(jià)的合理性和真實(shí)性方面，對(duì)于暴露的內(nèi)部控制方面的問(wèn)題很少提及，起不到促進(jìn)完善和規(guī)范內(nèi)部管理的作用，審計(jì)工作最終變成了審價(jià)工作，一紙審計(jì)定案表成為審計(jì)報(bào)告的全部。因此，在審計(jì)工作中要通過(guò)制度和管理方式的改變，強(qiáng)化對(duì)管理審計(jì)的重視，有效實(shí)現(xiàn)工程審計(jì)的全部目的。

四、要抓住事前審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

教育部2016年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)直屬高校建設(shè)工程管理審計(jì)的意見(jiàn)》，各高校相繼開(kāi)展事前審計(jì)，建立了投資評(píng)審等相關(guān)管理制度，但是對(duì)于事前審計(jì)的審計(jì)制度建設(shè)相對(duì)不足。事前審計(jì)通常分為三個(gè)階段，即投資立項(xiàng)階段的審計(jì)、勘察設(shè)計(jì)階段的審計(jì)、施工準(zhǔn)備階段的審計(jì)。學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本效益原則，結(jié)合自身特點(diǎn)選擇重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于重點(diǎn)環(huán)節(jié)的定義，要從效益性和風(fēng)險(xiǎn)性?xún)煞矫鎭?lái)綜合考慮。

投資立項(xiàng)階段的審計(jì)。主要是對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，對(duì)于使用財(cái)政資金的大型基建項(xiàng)目，一般在立項(xiàng)階段會(huì)接受立項(xiàng)審批部門(mén)組織的專(zhuān)業(yè)評(píng)審，對(duì)于可行性研究文件編制不完善、審批評(píng)審粗線(xiàn)條的項(xiàng)目，評(píng)審顯得更加重要。如一些修購(gòu)資金的項(xiàng)目管理程序，有別于大型基建項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的管理部門(mén)通常是后勤部門(mén)，其專(zhuān)業(yè)管理能力和基建管理部門(mén)相比略遜一籌，項(xiàng)目執(zhí)行階段投資偏差較大，管理風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大，應(yīng)作為重點(diǎn)評(píng)審對(duì)象。

勘察設(shè)計(jì)階段的審計(jì)。這個(gè)階段是工程管理的重要環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)對(duì)造價(jià)的影響通常占建安投資的75%左右。但由于工程勘察和設(shè)計(jì)的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高，審計(jì)人員介入有相當(dāng)?shù)睦щy和風(fēng)險(xiǎn)。此外，目前國(guó)家建設(shè)管理部門(mén)要求對(duì)勘察和設(shè)計(jì)進(jìn)行強(qiáng)制性審查，由專(zhuān)業(yè)的設(shè)計(jì)和勘察部門(mén)對(duì)勘察和設(shè)計(jì)成果進(jìn)行技術(shù)性和規(guī)范性審查。因此，內(nèi)部審計(jì)可以不作為重點(diǎn)審計(jì)環(huán)節(jié)。

施工準(zhǔn)備階段的審計(jì)。主要是指招標(biāo)審計(jì)，招標(biāo)審計(jì)是事前審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)重點(diǎn)做好招標(biāo)文件、工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)的審計(jì)。根據(jù)某高校工程審核的數(shù)據(jù)分析，此階段的審核對(duì)一般基建項(xiàng)目造價(jià)的影響占建安投資的5%–10%，對(duì)于修繕工程，這個(gè)數(shù)字占比甚至可以達(dá)到20%。此外，施工過(guò)程中的管理難題和結(jié)算階段的隱患主要是在這個(gè)階段埋下的，問(wèn)題主要包括招標(biāo)文件有漏洞或歧義、清單項(xiàng)目特征描述不清、清單工程量計(jì)算錯(cuò)誤、清單漏項(xiàng)、措施費(fèi)列項(xiàng)和項(xiàng)目情況不符、施工范圍表述不清等。如果在這個(gè)階段能夠做細(xì)做實(shí)，項(xiàng)目管理和結(jié)算的糾紛即可大大減少，結(jié)算效率可大大提高，正可謂磨刀不誤砍柴工。

五、要重視技術(shù)審計(jì)，避免孤立的造價(jià)審計(jì)

在項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)的審計(jì)過(guò)程中委托的造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，通常只關(guān)注量?jī)r(jià)的合理性而忽視設(shè)計(jì)圖紙的可行性和完善性。但事實(shí)上，圖紙的不完善或者不可行會(huì)造成后期大量的洽商變更，不利于工程造價(jià)的控制。這種現(xiàn)象在修繕工程中尤其突出。由于設(shè)計(jì)單位對(duì)于擬修繕工程的現(xiàn)狀不能深入了解，導(dǎo)致圖紙描述不完善或有錯(cuò)誤，造成清單的描述和實(shí)際不符;或者設(shè)計(jì)的做法和原有工程做法銜接有困難，可實(shí)施性差，勢(shì)必導(dǎo)致在實(shí)際施工過(guò)程中增加洽商變更。有經(jīng)驗(yàn)的承包商為牟取更大利潤(rùn)，會(huì)利用圖紙的漏洞在投標(biāo)時(shí)采取不平衡報(bào)價(jià)，因此，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)工程現(xiàn)狀盡可能提前了解，及早發(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題并提出完善建議，不能留待結(jié)算再解決。

在結(jié)算審計(jì)過(guò)程中，同樣要重視施工方案和施工工藝的合理性和真實(shí)性。很多問(wèn)題單純看造價(jià)沒(méi)有問(wèn)題，但是施工方案是否合理或者施工工藝是否符合招標(biāo)文件要求，需要在審計(jì)時(shí)抽查核實(shí)。如果有的洽商變更原因表達(dá)不清或理由不充分，就應(yīng)該深究其真實(shí)性;有的施工工藝明顯不符合常規(guī)做法或施工做法過(guò)分保守，就要通過(guò)施工記錄或現(xiàn)場(chǎng)核查的方式來(lái)核實(shí)施工內(nèi)容和圖紙是否一致。實(shí)踐證明，技術(shù)審查可以有力促進(jìn)工程管理部門(mén)對(duì)工程建設(shè)過(guò)程的監(jiān)督。

工程審計(jì)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，要求審計(jì)人員既懂工程經(jīng)濟(jì)、又懂項(xiàng)目管理和施工技術(shù)。一個(gè)理想的團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該是既具有工程管理經(jīng)驗(yàn)的人員，又具有造價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)的人員。作為委托方的審計(jì)人員，要具備較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力、問(wèn)題洞察能力、分析處理能力，一方面在項(xiàng)目審計(jì)參與各方中發(fā)揮積極的溝通協(xié)調(diào)作用，另一方面也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，并對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量作出評(píng)價(jià)，提出管理建議，協(xié)助建設(shè)管理部門(mén)改善風(fēng)險(xiǎn)管理、提升效益，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。