加速杭州十區融合發展 全方位融入長三角一體化

楊毅棟 朱良 劉川

在全球化深入發展的背景下，世界城市區域、超級大都市區正逐步成為參與全球產業組織和地區競爭的核心主體。城市的控制力和影響力依賴于高級功能和高端行業的發展，后者不僅在城市中心高度集聚，同時也在更大區域尺度上尋求布局，那些地理近鄰、交通便捷市郊地區日益成為城市功能疏解與組織的首選之地。城市帶動周邊地區發展的同時，也高度依賴周邊地區的功能和空間支撐，這推動了城市與周邊地區的功能演替和升級、空間擴張與重組，最終實現城市地區的一體化發展。在這樣的背景下，城市治理也面臨著再地域化和尺度重組，區域化的城市治理將成為新模式。

在快速工業化和城鎮化的背景下，杭州、成都、武漢等許多新一線城市都在不斷推進撤市（縣）設區以及都市區一體化進程。杭州自2001年以來，先后對蕭山、余杭、富陽和臨安進行了撤市設區，在這個過程中不斷推進四區和杭州發展的一體化進程。在市委市政府的領導和各區的共同努力下，杭州十區的全面一體化時代即將到來，也將更好地全方位融入長三角的一體化發展。

目標導向下的空間功能一體化

從“一主三副”到“都市聯盟”，推進城市空間結構向都市區形態發展。新世紀以來，杭州一方面圍繞西湖打造城市核心功能區，另一方面城市發展開始東擴，形成了“一主三副六組團”的空間結構。2010年以來，在延續“一主三副六組團”的空間結構基礎上，杭州城市發展實施跨江發展，重心開始向江東、城西兩大集聚區以及特色小鎮轉移。2017年以來，隨著錢塘江的戰略地位不斷提高，擁江發展成為城市發展的重要戰略，實現兩岸聯動發展，進一步拉開了杭州城市空間格局。杭州逐漸呈現出兩岸聯動、組團聯盟的空間特征。

從“塊狀分治”到“廊道生長”，進一步跨越傳統行政區劃界線。基于科創環境、主體功能、生態格局和創新實力等視角，識別串聯都市聯盟內部重要戰略地區的四條連接廊道。從科創環境角度，滬嘉杭G60科創走廊為實現區域協同發展，探索創新鏈、產業鏈、價值鏈區域協同機制打下了重要基礎。杭州將進一步依托滬杭高鐵、滬乍杭高鐵不斷強化與上海、嘉興等地的合作交流，持續提升科創、研發水平，形成代表國內最高水準的科創基地，提升其在全球產業鏈和價值鏈中的地位。臨平將在G60走廊建設中發揮橋頭堡作用。從主體功能角度，杭州的空港、大江東片區將積極連接寧波等制造業主導的城市，搭建智造走廊。從生態格局角度，杭州需要立足于生態資源優勢、人文資源優勢，以錢塘江、千島湖為依托，連接之江、富陽、桐廬、淳安、黃山等地區，共同構建世界級人文風景廊道。富陽將成為擁江發展起承轉合的關鍵節點。從創新發展角度，以余杭未來科技城和臨安青山湖科技為主的城西科創大走廊是杭州大眾創新、企業創新的高地，將形成創新資源向西外溢的創新廊道。

推動公共服務均等化、一體化。加快提升蕭山、余杭、富陽、臨安四區辦學水平。加快四區與其他城區名校集團化辦學和學校互助共同體建設，支持其他城區優質中小學、幼兒園到四區舉辦、承辦和領辦新校。完善市區高中段學校布局規劃，支持四區建設優質高中段學校。推進醫療衛生服務設施的均等化。引導省、市優質醫療機構與四區醫院合作辦醫，鼓勵社會資本在四區興辦上規模、上水平的綜合型、專科型醫院和高端特需醫療服務機構。加快市民卡管理機構整合，實現十城區市民卡的統一管理、統一運營。

交通網絡的深度一體化

多通道路網銜接。道路對接是交通一體化的基礎，也是一體化推進的重點。通過高速公路抬升改造、二繞內市區車輛通行優惠、回購轉化為快速路等方式，推進高速公路的轉化利用。延伸建設快速路，對接交界地區的主次干路，加強國省道路與外圍組團的融合，建立十區多通道、一體化的道路網絡。

多層次軌道謀劃。高質量的一體化建設，必須依靠軌道交通實現。目前主城內部間的出行以城市軌道普線為主，對于外圍城區尤其是富陽、臨安，在覆蓋水平和服務效能上都無法適應需求增長。在城市軌道、杭臨城際軌道、杭富城際軌道基礎上，建議規劃增加速度在100～120公里/小時的城市軌道快線，以進一步強化蕭山余杭與主城重點地區的快速聯通，同時預留外圍快速軌道進入主城條件。研究推進杭州都市區快軌，強化富陽、臨安及其西部地區與主城的一體聯系，從強化城鄉兩個扇面資源互補、引導“好風景”下的新經濟增長的戰略高度，支撐杭州獨具一格的均衡發展之路和城鄉空間交融模式。

多門戶樞紐賦能。城市群互動和城市多中心發展的雙重趨勢下，門戶樞紐應該從集中式的大而全模式，向分散化的小而全模式轉變。杭州新一輪鐵路樞紐建設，在西站建設之外，應高度重視臨安、富陽以及臨平等外圍樞紐的構建。在進一步的鐵路研究中持續強化外圍樞紐的門戶功能，使得外圍城區成為面向區域的輻射節點，在網絡化的區域城鎮體系中，給予外圍城區對內對外雙向鏈接的條件，創造新的發展高度。

多角度政策支持。強化規劃、建設、運營中的政策支持，保障一體化交通的高效高品質構建。在規劃中加強統籌和協調，做到整體優化和利益讓渡，一張藍圖管控和引導交通網絡發展;建設中強化同步、同標準啟動以及建設資金有效保障;在如公交等運營中，通過運營主體整合、線路銜接、票制票價統一等創造高品質交通。

規劃制度標準的一體化

借機構調整契機，建立真正意義的“多規合一”平臺。規劃和自然資源局整合了各部門的規劃職能，讓市區得以統一標準、統一規劃、統一監督。借此契機，建議建立原有“多規”間矛盾的消解原則、技術標準和工作細則，開展各類規劃數據的梳理、整合，破除部門和行政區劃的限制，實現“規劃一張圖”的構建。

繼續推進市區法定控規一體化。參考并延續《杭州市人民政府辦公廳關于加強蕭山區余杭區富陽區與主城區控規一體化管理的通知》等文件的要求，以形成全市區完整的控規編制體系。在職責分工上，由市局統籌制定各區規劃管理單元劃分方案，統籌協調控規編制、調整重大問題，并對各區控規的編制、管理進行指導、督促和檢查。在編制要求上應統一技術標準，對四區控規編制的內容、深度等重要技術問題進行規范。逐步引導鎮總體規劃編制轉變為控規編制，實現控規市區全覆蓋。

研究推進標準規范一體化。根據2014-2018年杭州市委先后發布的關于加快蕭山、余杭、富陽、臨安與主城區一體化發展的若干意見等文件的精神，加快實現公共服務和規劃管理標準一體化。按照“同城同待遇”的要求，在公共設施和基礎設施的規劃建設上與主城同標準，完善優質公共服務設施、重大基礎設施的布局，強化設施服務區域、建設計劃以及建設時序在全市區的統籌，逐步實現基本公共服務市區同水平。為規劃工作的編制有理、審批有據，對四區現行規劃工作執行的標準、規范、流程與杭州主城的進行系統性對比，進行兼容補缺、取長補短、適應性修改，建立合理的標準規范體系，確保市區規劃的統籌性、科學性、嚴肅性。

加快市區一體化的發展，有利于消除蕭山、余杭、富陽、臨安四區與主城區空間上及心理上的距離。杭州將著力推進市區在空間、功能、交通、制度標準等方面的一體化，進一步促進市區資源的優化整合、要素的自由流動以及產業的合理布局，加快實現杭州市區的全面一體化。