"積極和平主義"下的日本ODA戰略調整

任潔

（四川大學.南亞研究所）

摘 要：日本官方開發援助（Official Development Assistance，簡稱ODA政策）在二戰后初期，為日本戰后國際形象重塑、重返國際世界做出了巨大貢獻。此后配合日本各個階段的外交策略，不斷進行調整，是日本數十年來各項外交戰略的重要助力。自安倍政府上臺以來，國際國內局勢迫使安倍不斷改革內政外交策略，"積極和平主義"應運而生。"積極和平主義"外交政策影響下，日本外務省就ODA的實施戰略做出新的調整，本文將對"積極和平主義"下的日本ODA戰略的新變化做出分析。

關鍵詞：日本ODA戰略；"積極和平主義"

日本官方開發援助政策（以下簡稱ODA）自誕生以來一直配合日本面臨的變化的國際國內形勢而不斷變革，長期作為日本施展外交戰略的重要工具。其目的在于“以經濟手段換取政治利益”，對于彌補日本政治、軍事能力的不足，有重大意義。日本的ODA發展經歷了數個階段，每一階段皆有不同的戰略目標，但各階段都反應出經濟援助與政治目標緊密結合的特點。

一.日本ODA各階段的戰略目標回顧

ODA是二戰后西方發達國家為支援發展中國家經濟發展而成立的開發援助委員會（Development Assistance Committee，簡稱DAC）提供的一種援助形式。是指，“發達國家官方機構（包括中央、地方政府及其執行機構）為促進發展中國家的經濟發展水平和福利水平的提高向發展中國家或多邊機構提供的贈款，或贈與成分不低于25%的優惠貸款。” 日本于1954年加入DAC，并逐漸發展為提供ODA援助的第一大國。盡管近年來，日本由于國內經濟衰退，對外援助額度減少，造成ODA第一援助國地位不保，但仍在DAC國家中保持了較高的援助額度。

20世紀50年代到60年代是日本ODA發展的第一階段，這一時期，日本為挽救二戰形成的侵略形象，外交目標在于重返國際社會，打開外交局面，促進國內經濟復蘇。因此，這一時期的ODA特點是：借援助名義“替代賠償”，避免支付巨額戰爭賠款；援助資金與賠償金相結合，借機打開和開拓受援國市場。20世紀60年代到70年代，是日本ODA發展的第二階段，日本國內經濟復蘇，急需能源、原材料產地及商品銷售市場，因此，這一階段的日本致力于對受援國的“經濟開發”。由于地緣及交通便利，東南亞和海灣地區成為日本ODA這一時期的重點援助區域。20世紀70年代至80年代，日本ODA政策也表現出強烈的政治意義及地區主義色彩，重點援助東亞國家及掌握著日本能源命脈的海灣國家。20世紀80年代末到21世紀初，冷戰結束，日本經濟繁榮發展，超越美國成為ODA援助第一大國，日本在外交上力圖樹立“國際大國”地位，ODA援助不再局限于東亞等與日本密切相關的地區，而是向全球范圍擴展，著眼于全球性問題，如氣候，環境，尤其注意將ODA政策與聯合國相結合，營造國際大國形象。

20世紀90年代后，內政上，日本國內經濟陷入長期低迷，政局動蕩，頻繁更換領導人；外交上，積極“入常”的計劃失敗；國際局勢上，發展中國家國力提升，日本國際影響力下降，因此，日本不得不調整外交策略。這一時期的ODA政策呈明顯的收縮態勢，除繼續鞏固同原有援助國家的關系，重點目標在于遏制中國在東亞的影響力，積極加強與東盟國家關系。

2013年，安倍政府提出“積極和平主義”，ODA作為日本“經濟外交”的重要手段，戰略目標也相應調整。

二.“積極和平主義”下的ODA戰略調整

日本于2003年，改革具有ODA指導意義的ODA憲章（ODACharter），將其更名為發展合作憲章（CooperationDevelopmentCharter）。強調當前日本發展面臨更多挑戰，國內經濟長期低迷，因此將縮減援助資金總額，但要擴大援助合作內容，擴展援助層面，實現從重視援助總量到重視援助質量的轉變。同時，鼓勵私有資本、當地政府和NGO組織參與官方的開發援助行動。而日本在2013至2015年度“ODA白皮書”（即日本官方做出的ODA政策執行情況的年度總結報告）中，繼續貫徹2003年提出的ODA新策略的同時，也提出一些新的指導意見。強調ODA的利用目標在于促進和平的國際環境，實現聯合國提出的“千年發展計劃”（即：減少饑餓和貧困，改善農村生計和人類健康，促進公平和社會可持續、環境可持續和經濟可持續發展），為受援國提供實現可持續發展的必要資金。“發展合作憲章大綱承諾將達成一個“全日本”共同合作的計劃，這一計劃將包括：公眾、私營企業、NGO組織、當地政府與學術機構”（The Development Cooperation Charter outlines a commitment to cooperation in an “All-Japan” approach including the public and private sectors， NGOs， local governments and academia.） 。

這一階段，日本的ODA政策表現出新的特征：一是，援助貸款預算削減：此前，日本政府曾“于2009年決定擴大ODA援助至2萬億日元，向發展中國家提供220億美元的貿易融資援助” ，并擴大面向亞洲的ODA援助預算，與日本GNP增長率下滑之勢相背離。但在2013年“積極和平主義”提出之后，日本政府重新審視此前一度擴大的ODA預算，對其進行削減。這一轉變的根源是日本國內經濟的長期低迷，無力支撐龐大的ODA預算開支。

從圖中可知，日本的ODA資金援助規模正在逐年下降。

二是，特定領域援助增加。文化、教育、可持續發展、防災救災等問題更受重視。“日本文化援助項目在1975年開始，到2014年，這一項目已經為總計1419個項目，提供6513.8萬日元的援助金”（From the start of this scheme in FY 1975 to FY 2014， Japan's Cultural Grant Assistance has supported a total of 1，419 projects， disbursing 65，138 million yen.） 。2015年的ODA白皮書繼續提倡增加文化領域專項資金，支持發展中國家的文化、高等教育發展和文化遺產保護。在緊急救災援助方面，日本的援助金額、援助國家也持續增加。“2013年，日本派出8支救災隊伍，共參與16次海外救災援助項目，發放價值約29800萬美元的救災物資。” “2014年，派出4支救援隊伍，參與23件緊急援助案例，提供價值約31460萬美元的救災物質。”

三是，援助重心重新轉向亞洲，尤其是東亞、南亞地區。日本實施ODA戰略收縮，并將援助重點區域重新轉向亞洲，有多方面的原因。國際政治形勢的變化是最根本的。日本一方面經濟發展速度下降，無法維持ODA的擴張和增長，另一方面，對中國迅速發展的經濟實力產生嚴重的危機感。尤其是中國在“一路一帶”戰略提出之后，對亞洲絲路沿線國家的大力開發援助，迫使日本重新將援助的重點放在亞洲，尤其是中亞、南亞地區，以牽制中國在這些區域的發展，以經濟手段實現對中國的“軟遏制”。

四是，重視NGO組織的作用。日本外務省在國際合作和增強ODA影響力方面積極與NGO組織合作。“日本外務省與NGO組織在三個層面開展伙伴關系：一是為NGO組織提供援助金，二是為NGO組織創造更好的活動環境，三是與NGO組織開展定期對話”（The partnership between MOFA and NGOs exists on three levels“ funding assistance”； “creation of an enabling environment for NGOs”； and “dialogue.”） 除此之外，日本政府自2013年成立“日本平臺基金”（Japan PlatformFund，簡稱JPF）募集民間援助資金，并吸收數十家NGO組織，為日本在海外的援助活動提供人道主義方面的服務。下圖為2002年至2012年日本對NGO組織的援助金額趨勢：

日本對NGO組織的援助在2013年繼續增加。“2013財年，57個組織在這一合作框架下，援助了33個國家，實施106項援助項目。援助金額幾乎是過去5年的兩倍，達到60億日元。”（In FY2013， 57 organizations utilized this framework to implement 106 projects in 33 countries。The scale of this financial assistance has almost doubled over the last five years and was approximately ￥6 billion in FY2013.）

三.日本ODA戰略調整原因

“積極和平主義”提出之后，日本ODA戰略調整的原因是多方面的：自日本實施ODA政策以來，ODA預算額度長期與日本GNP保持正相關。90年代末泡沫經濟崩潰導致日本國內經濟長期蕭條，難以維持大量的對外開發援助。因此，自2002年起，日本政府逐步縮減ODA預算和實際支出。

新的ODA策略對亞洲受援國的文化、教育領域的重視，足見日本利用ODA這一經濟外交工具推行“價值觀外交”。而隨著中國、印度等國的實力上升，日本在亞洲面臨的國際競爭壓力增強，也成為日本將援助重心向亞洲傾斜的重要原因。

日本外務省對NGO組織和民間交流的重視，一方面是由于財政困難，因此積極利用民間力量；二是利用NGO組織為海外開發提供人力資本和技術支持；三是通過民間文化援助和交流增加日本民眾與當地受援國人民的相互了解，促進日本國民對ODA政策的理解和支持，平息國內的不滿；四是利用NGO組織對環保、賑災等“和平”領域的援助，為日本在當地的經濟開發活動提供良好的輿論環境、贏得當地居民的支持。

總之，日本的ODA戰略調整深刻體現了日本外交戰略的變化。日本新的ODA戰略也是有著深層次的經濟與政治雙重戰略利益考慮的，符合以“確保日本安全繁榮”為目的的ODA發展總體戰略。日本ODA戰略未來的走向，則取決于日本經濟能否恢復景氣及日本政治外交將轉向何處。

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