縣域鄉村振興規劃編制研究

段德罡 楊茹 趙曉倩

摘要：從十九大提出實施鄉村振興戰略到國家《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》出臺，我國鄉村發展與建設被提到了前所未有的高度。但對于鄉村而言，不同行政層面的鄉村發展建設管控內涵均不相同。文章基于我國行政管理體系特質，解析不同行政管理層面鄉村振興戰略規劃編制特征，提出以落地實施的物質空間規劃為抓手，配合政策保障和體制機制改革，共同助推國家戰略在縣域層面的落地實施。并以陜西省咸陽市楊陵區鄉村振興規劃為例，通過構建楊陵三農現代化發展空間平臺及其支撐體系和實施保障機制，以及分期分級分類且建設主體明確的項目庫等推動規劃實施。同時，規劃提出物質空間規劃與政策文本相結合的成果表達形式，助推鄉村振興工作的有效、有序展開。

關鍵詞：鄉村振興規劃；城鄉融合；分類分級；實施性；楊陵區

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.005 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）02-0024-09 文獻標識碼：A

Study on the Compilation of County Rural Revitalization Planning： Taking Yangling District as an Example

DUAN Degang， YANG Ru， ZHAO Xiaoqian

[Abstract] From the implementation of the rural revitalization strategy by the 19th National Congress to the promulgation of the National Rural Revitalization Strategic Plan， China’s rural development and construction has been mentioned at an unprecedented height. But for rural areas， the connotation of rural development and construction management and control at different administrative levels are different. Based on the characteristics of China’s administrative system， this paper analyses the Compilation Characteristics of the strategic planning for Rural Revitalization at different administrative levels， and puts forward that the implementable material space planning combine with the policies related to the development of "agriculture， rural areas and farmers" and other aspects of strategic guidance to build the local rural revitalization planning content system and that optimization of the coordination mechanism of local government departments as the key to implemente the national strategy at the county level. Then， taking the Strategic Implementation Plan for Rural Revitalization of Yangling District as an example. Through constructing the platform of Yangling Agricultural， Rural and Peasant Modernization Development Space and its supporting system and implementation guarantee mechanism， as well as a staged classification project database which defined the main body of construction to promote the implementation of the planning. At the same time， the plan proposes the expression form of Combination of Material Space Planning and"Policy Text" to promote the effective and orderly development of rural revitalization work.

[Keywords] rural revitalization planning； urban rural integration； classification and ranking； implementation； Yangling Distict

引言

2017年9月中共十九大召開，提出了鄉村振興二十字方針，中央一號文件則明確了我國鄉村振興戰略的階段任務、核心要點及城鄉融合發展思路。在國家戰略引導下浙江、四川等省市相繼提出了鄉村振興戰略實施意見，各個省市結合地方鄉村發展特征因地施策，體系內容綜合且各有側重。2018年9月中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（下文簡稱《規劃》）將我國三農發展建設推到了前所未有的高度。規劃內容涉及城鄉格局構建、農業現代化發展、農村產業發展、美麗鄉村建設等，進一步明確了城鄉融合發展思路和規劃落地實施的核心要點[1]。

通過對不同層面鄉村振興戰略規劃進行研讀，國家和省市級鄉村振興戰略規劃由于規劃對象宏大，其宏觀引導性、綜合性和政策性特征明顯。而要系統全面推動鄉村振興規劃的落地實施則需在各級政府協調統一分層施策的基礎上，推動縣（市）級行政單位將國家和省市戰略結合地方鄉村發展需求轉化成為具體可實施可操作的措施。而針對縣（市）級鄉村振興規劃的落實，研究認為以物質空間建設和推動城鄉社會經濟發展為核心的城鄉規劃是鄉村振興戰略規劃在地方落地實施的有效抓手。

1不同行政管理層面鄉村振興戰略規劃的解析

1.1國家鄉村振興戰略規劃特征

《規劃》是國家長久以來對“三農”發展建設實踐的再提升和再總結，涉及“三農”發展的方方面面。作為國家戰略規劃，其戰略藍圖特征明顯，內容的系統性和綜合性不僅在于其涉及農村經濟、社會、文化、生態文明和黨組織建設等，還包括對戰略目標、振興對象和戰略實施主體的系統全面考慮。可以說《規劃》在振興對象和內涵要求等方面是新農村建設的全面升級[2]。另外，在國家中央一號文件搭建的鄉村振興 “四梁八柱”基礎上，《規劃》明確了到2020年全面建成小康社會時和2022年召開黨的二十大時的目標任務，細化、實化鄉村振興的工作重點和政策舉措，并部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保文件得到貫徹落實，政策得以執行落地。以往中央政府對于經濟社會的治理具有極強宏觀調控性質，需要依靠下級政府間接實現，而此次《規劃》所凸顯的對“三農”發展建設落地實施的強化，為國家各部門和省市推動鄉村振興戰略規劃提供了有力的抓手。

1.2？省市層面鄉村振興戰略規劃現狀

早在中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》出臺后，部分省市便積極制定鄉村振興戰略規劃相關實施意見。從既有文件來看，各省市實施意見核心指導思想主要為國家中央一號文件，骨架內容延續了文件的主要精神，綜合性和政策性依舊很強。但各省市均結合地方發展要求及鄉村發展面臨的現實問題，進行了政策細化方向選擇及重大項目、重大工程的確定。因而實施意見的側重點和發展建設階段目標略有不同，但都同樣強調落地實施、著重解決鄉村發展首要問題，如甘肅省側重在鄉村振興第一階段實現全省的精準脫貧；四川省強調城鄉融合發展；安徽省強化基礎設施建設；陜西省聚焦小城鎮建設規劃。與此同時，部分省市爭相出臺重大工程助推各省鄉村振興工作：四川省率先探索構建縣域鄉村振興規劃體系；山東省啟動了鄉村振興“十百千”工程；北京市《實施鄉村振興戰略扎實推進美麗鄉村建設專項行動計劃（2018—2020年）》強調對于鄉村環境的整治；上海市則通過統籌規劃土地政策及“土地整治+”激發鄉村內生活力來推動鄉村振興。

在地級市層面，煙臺、威海等城市均發布了鄉村振興戰略規劃，在省一級鄉村振興戰略的指引下這些市進一步明確了自己的發展建設目標并結合國家《規劃》思想進一步對地方鄉村振興戰略規劃內容進行細化。

綜上，相對國家層面的《規劃》來說，各個省市鄉村振興戰略規劃均延續了國家《規劃》較強的綜合性和指導性，同時因地制宜有所側重。但由于發展的不均衡、農業農村發展的基礎差異較大且現階段地方鄉村發展建設面臨的緊要問題不同，決定了鄉村振興戰略沒有統一的模板[3]。

1.3？縣（市）鄉村振興規劃現狀

國家和省市鄉村振興規劃主體區域廣闊、類型多樣，因而更多的是以政策文件和實施方案等形式進行規劃推動，主要通過定量定性的規劃目標設定用于指導地方發展。而當國家和省市戰略思想逐層落實到縣域這個層面就必須尋求一種落地實施的辦法。因為規劃對象的唯一性，使得縣級層面鄉村振興規劃編制內容應當因地制宜緊密結合地方鄉村發展現實，而不能盲目套用。但目前縣級層面鄉村振興規劃編制完成的成果較少，各地均處于探索和觀望階段。部分縣市以政府文件的形式制定了鄉村振興規劃和規劃實施方案，也有縣市以物質空間規劃來進行推動。

2鄉村振興戰略規劃落地實施探討

2.1？縣（市）落實鄉村振興戰略規劃的意義

我國現行行政管理體系中，中央和省市級政府對于經濟社會的治理具有很強宏觀調控性質，需要依靠上下級政府間接實現；市級政府的主要職能是市政建設，與縣級政府之間有著相對明確的分工；鄉鎮政府雖然是法定的農村基層政府，然而在實踐中的主要功能是執行縣級政府的決策，并不具有完備的治理功能。因而，縣級政府在五級行政體系中承擔著承上啟下的重要樞紐作用。作為我國政權組織結構中的基層政權組織，縣級政府也是我國行政區劃中最穩固、最基礎的地方行政單位。它既是負責所轄區域內社會、文化、經濟等發展的管理機構，又要依據法律，兼有完成上級政府所交辦的各項任務，執行上級政策的責任義務；同時，它又是國家政權的根脈與鄉村的直接的首腦機關。因此，它的上下連通性、城鄉一體的融合性及維護一方安寧的重要性十分凸顯[4]。

當前我國擁有1929個由縣、縣級市構成的縣級行政單元，占據了91.8%的國土面積，其廣大地域為鄉村地區[5]。從地域大小上看，縣級行政區（包含與縣行政等級相同的縣級市及部分與縣行政體系相似的地級市）多在1000～2000平方公里，既有城，也含鄉，城鄉之間有緊密的政治、經濟和社會聯系。縣級相對完整的行政事權和財權便于有關部門推進工作組織，而有限的管轄邊界又避免了規劃及政策等的深度流于表面。

2.2？縣（市）鄉村振興規劃抓手

由于國家、省市鄉村振興戰略規劃的系統性和綜合性特征決定了縣域層面鄉村振興規劃的內容也需系統應對。但與前兩者不同之處在于縣域層面振興規劃內容的作用對象是具體有限行政邊界范圍內具體的物質空間實體、社會環境和村民群體等，其必須與當地的各類發展規劃及目前鄉村的發展現狀進行有效落地結合。因而，研究認為針對縣（市）層面鄉村振興規劃可以以統籌土地及各類環境資源利用，推動城鄉社會經濟發展為核心的物質空間規劃為抓手輔以政策保障和體制機制改革來推動國家戰略在地方層面的落地實施。該物質空間規劃的特點在于既充分吸收國家和省市鄉村振興戰略規劃實施要點又結合地方既有的各類發展規劃和發展現實進行內容制定。在落地性的要求下，規劃必須將編制內容轉化成為階段重大工程或者建設項目等形式，使得地方政府部門能夠有推動的明確抓手，同時應當推動規劃編制內容的法制化，強化規劃內容的落地實施。

2.3縣（市）鄉村振興規劃主要內容

雖然縣（市）鄉村振興規劃的編制側重點及形式尚屬于探索中，但是規劃編制的要點及編制的核心思想在國家和省市鄉村振興戰略規劃逐層引導下應進一步明晰。以物質空間規劃作為載體的縣（市）鄉村振興規劃編制過程應當充分認識城鄉關系及鄉村價值，將城市和鄉村作為整體統籌發展，堅持城鎮化與鄉村振興雙輪驅動。全域空間管控、城鎮村體系構建、鄉村產業發展體系健全、公共服務設施基礎服務設施完善、鄉村整治、鄉村文化遺產保護等是鄉村振興物質空間規劃落實的重點，鄉風文明、治理有效，以及政策和體制機制保障等地方“軟實力”的提升則需以法定性文件的形式進行表征。同時物質空間規劃內容的進一步落實也需提升內容的法制性，只有將物質空間規劃的內容上升到法律高度，其實施才能夠得到有效保障。因而建議縣市鄉村振興規劃的成果應包含兩大板塊內容，即物質空間落位的規劃成果和具有法定效益的規劃文本。

2.4？縣（市）鄉村振興規劃實施及保障

以物質空間規劃為基礎推動國家戰略落實的路徑需要推動鄉村規劃的法制化，強調政府行政部門組織和協作模式的優化，以及在執行規劃編制的實施和組織過程中應當做到權責分明，針對具體項目責任主體部門和輔助部門信息對等有機協調，避免規劃過程中由于政府部門之間的掣肘現象導致規劃內容難以實施的問題。同時，規劃編制內容的因地制宜和不斷深化，并將其轉化為政府部門的政策語匯及分階段的具體可實施的項目或重大工程等是實現路徑實施的重點。而政府部門制定土地政策、融資政策及人才引進政策等規劃內容落實需要的相關政策是使得規劃實施得以保障。

3縣域鄉村振興規劃——以楊陵區為例

3.1？楊陵特質

3.1.1行政管理體系獨特，大小楊凌（陵）共治

在楊陵區135平方公里的用地上有著兩套領導班子——楊凌農業高新技術產業示范區管委會和楊陵區政府。楊凌農業高新技術產業示范區管委會由陜西省人民政府直轄并和22個中央部委共管，具有地級行政級別和省級經濟權限。楊陵區名義上隸屬于咸陽市管轄（正式行政區劃），但其正式行政管轄權限交由楊凌示范區管委會行使，即楊凌區管轄惟一單位：縣級行政區楊陵區。現階段大楊凌區負責全區發展建設，小楊陵政府主要行使縣級市政府權責，主要是負責全區鄉村、鄉鎮發展建設工作。而作為大楊凌的唯一轄區借助于大楊凌良好的事權財權平臺，整個楊陵區社會經濟發展相較于同等級的行政單位有著更好的機遇和發展機會。

3.1.2城鎮化水平高且農業農村現代化特征突出

楊陵區位于陜西關中平原中部，東距省會西安市82公里，西距寶雞市86公里（見圖1）。共轄兩個鄉鎮，三個街道辦，55個行政村，常住人口共計20.49萬人。2016年，該區農民人均可支配收入為14959元，城鎮化率61.9%[6]，高于全國平均水平，領先關中地區其他縣市。同時，該區城鄉居民人均收入倍差低于全國，城鄉差距逐步縮小，城鄉一體化發展趨勢明顯，“一城兩鎮五社區若干美麗鄉村”的城鄉一體化格局基本形成。

依托我國首個農業高新科技產業示范區——楊凌區及西北農林科技大學，楊陵區圍繞現代農業打造特色產業體系，構建“校—企—村”三位一體的發展模式，目前現代農業產業體系已初步成型，實現了農業的規模化和特色化種植。此外，該區新型農業經營主體多達500多家，農業三產融合發展趨勢明顯，職業農民培訓初具規模 。且經過多年的美麗鄉村建設，地區村莊的村容村貌及公共、基礎服務設施建設得到較大提升，建設情況優于周邊縣市。

3.1.3？農業示范區標桿地位受到挑戰

楊凌區作為我國首個高新農業技術示范區，在農業發展和農村建設方面應當樹立全國標桿，不僅要強調硬實力還需進行發展內涵和軟實力的提升。當前，城鄉均等化發展處于起步階段，城市輻射帶動鄉村發展作用不明顯。全區農業經營主體初具規模但與村民利益聯結不緊密，農業產業體系和經營體系的不完善導致農業發展受限。而作為我國農耕文明的發祥地，地區發展文化自信不強，村民時代意識和主體責任意識不足。因而強化農村與城市發展關系的構建，完善并建立與村民緊密利益聯結機制的全面的農業三大體系，多維度提升村民素質，強化村民文化自信等是破解當前發展困局的關鍵。

3.2規劃編制主要內容

3.2.1城鄉一體的“一張藍圖”

在“多規合一”基礎上制定“一張藍圖”，以此作為其他規劃編制的基礎。而“一張底圖”的核心主要是推動政府部門協作方式、制度安排和政策成果表達的優化和創新。作為技術工作成果的“一張藍圖”需統一多個規劃標準，在一張圖上對基本保護農田、重要的生態資源、重點文物保護單位和河流水系劃定剛性保護范圍，劃定城區、鎮區和村莊的用地增長邊界。楊陵區的重點為強化全域生態綠網的構建，提出通過重要交通沿線綠化、重要生態水系綠化及臺塬綠化、城市公園環的劃定等來構建城鄉一體化的綠網格局，并在全域村莊分類分級體系的引導下，提出村莊建設用地管控策略（見圖2）。

3.2.2世界級農業——強化科創特色，完善農業社會化服務體系

（1）產業片區劃分，發展方向細分，構建利益聯結機制

通過對現有農業生產基礎、全域產業發展趨勢的研判，規劃將全域村莊產業發展劃分為四類六大發展片區，村莊產業按片區進行統籌發展，并在此基礎上明確個體村莊產業類型，推動整體打包差異化發展。而為了保障村民能夠參與二三產業的利益分紅，在產業發展片區的基礎上提出每個村莊的發展模式及利益聯結機制。發展模式類型主要包括“企業+農戶”，或是“企業+合作社+農戶”等。而利益聯結機制各個村莊按照發展情況進行選擇，包含股份合作、訂單合同、服務協作、流轉聘用、反租倒包等形式（見圖3）。

（2）明確產業發展方向，強化特色產業發展體系構建

楊陵區農業產業應當逐步向綠色農業轉換，構架綠色農業體系。同時楊陵區農業發展的特色在于其全域擁有良好的農業研發基礎，因而規劃在全域設置不同層級的農業科技創新研發機構及推廣組織，利用城鎮及鄉村周邊基本農田資源作為科研試驗示范田，構建世界最尖端現代農業科技創新研究培育基地。另外，規劃設計了楊陵區農業科創服務體系從城鎮村三個層面進行全面覆蓋，更有利于農業科創服務的推廣，讓村民在村里面就可以學到最前沿的農業技能（見圖4）。

（3）健全產業發展支撐，構建農業社會化服務體系

鄉村農業社會化服務體系的完善是農業發展的支撐和保障。結合片區農業發展，規劃針對農業社會化服務體系進行網絡化布局。統籌考慮現有城市建成農業服務體系及已規劃的農業科技服務體系基礎，規劃對農業服務設施進行等級劃分并按照 “大集中、小分散”的原則對農業生產體系、農業產業體系及農業經營體系相關配套服務設施進行規劃空間落位及規模建議。

3.2.3世界級農村——多視角統籌分類，引導村莊差異建設

（1）圈層劃分，彈性管控村莊建設

在城鄉融合發展視角下，將楊陵區鎮村體系確定為城區—特色鎮—鄉村社區—村莊四級。特色小城鎮和特色小鎮的制定主要為片區經濟發展的增長極和服務中心，主要包括五泉農科小鎮、揉古農商小鎮和秦豐農創小鎮，而鄉村社區為城郊遠離城鎮的村莊服務核心。同時，規劃以城鄉總體規劃為依托，將全域村莊按照三個圈層劃分為城內村、城邊村、城郊村，并在全域城鄉建設用地統籌發展的基礎上結合鄉村振興戰略規劃中的村莊分類，從發展方向、發展重點、土地利用、總體建設風貌等方面對各個類型村莊發展建設進行管控（見圖5）。

（2）多方引導，打造村莊特色形象

現階段村莊風貌建設一刀切現象明顯，村莊風貌應在體現地域基本特征基礎上凸顯村莊特質。規劃根據村莊所處圈層及村莊文化底蘊、生態廊道、交通干線、河流水系等特殊要素對村莊的風貌進行彈性控制。村莊風貌打造的基本面從各個地區制定的農村民居方案中選擇并適當調整以作為改造引導。針對具有特色產業或文化特質突出的村莊，其風貌整治應結合特征要素進行重點打造。針對處于生態廊道、重大交通沿線、區域門戶位置的村莊，其特征面的打造需從全域角度進行景觀環境設計，協調全域整體風貌的同時注重彰顯村莊特質（見圖6）。

3.2.4世界級農民——匹配人力資源特質，完善職業農民培訓及就業體系

鄉村人才的振興不僅是當地村民素質的提升，還包括外來人力資源的引進和職業農民的走出去。規劃通過對村莊現有勞動力結構進行特征分析，結合楊陵區職業農民發展培育情況及區域未來產業發展，得出楊陵區轉移就業人口具有良好的從事涉農產業的優勢，而就業轉型的方面主要是農業培訓教育工作、新型高科農業生產工作、傳統農業生產及傳統服務業等。規劃借鑒國外職業農民培訓體系構建，搭建完善的楊陵職業農民培訓體系及保障機制，從城鄉一體的角度構建了城鎮村三級職業農民培訓體系結構，內容重點為農技培養，涵蓋少量服務業就業培訓（見圖7）。此外，規劃針對職業農民的就業創業規劃了具體的實踐基地，構建了職業農民工作平臺，在促進村民職業化的同時，將楊陵區的職業農民推向全國乃至世界各地（見圖8）。

3.2.5城鄉一體的設施配置

（1）公共服務設施配置——制定底線，差異化配置，提升效能

規劃依托生活圈理論對公共基礎服務設施進行配置，首先劃定了村莊公共服務設施基本面，每個村莊必須配置衛生室、幸福院、合作社辦公室、圖書室、村民活動健身小廣場等最為基礎的公共服務設施滿足人們日常生活需求。在基本面的基礎上根據設施服務半徑、村莊規模等級及發展訴求進行小學、大型商店、農機服務站、職業農業培訓點等的布局，同時提升經營性服務設施的等級，為村民及輻射的周邊村莊提供更為便捷的生活服務配套。此外，對于不拆并的村莊還應當考慮公共服務設施品質的提升，要讓圖書館、合作社辦公室等資源真正發揮其效果。

（2）基礎設施配置——城鄉一體，分類施策

基礎設施的配置以村莊建設現狀為基礎，生態低碳為原則，推動農村現代化進程為目標，綜合考慮村莊與城市的關系，提出全域村莊基礎設施的建設標準、配置方式。給水、排水、供暖三個系統創新性提出并網配置、區域網配置及分散獨立配置三大核心配置方式；電力、燃氣系統尊重既有建設現狀，提出建設與運行標準；環衛系統綜合楊陵全域產業發展提出靜脈產業發展引導。以全域給水設施規劃為例，規劃采用了并網配置、區域網配置及分散獨立配置三種形式。城市周邊村莊考慮接入城市管網，不在城市輻射范圍內的村莊較為集中地按照區域網的形式進行配置，而較為分散的村莊則按照獨立配置的形式進行敷設（見圖9）。

3.3？規劃編制成果實施保障

楊陵區推動鄉村振興戰略規劃主要是通過發改委牽頭，兩級各部門、村鎮代表及各界代表共同組成鄉村振興議事小組，議事平臺公開公平地展開編制內容的討論并明確工作權責。“一個平臺”的打造，不僅創造了一種政府部門的協作模式，社會各界精英代表的參與也增加了規劃編制內容思考的維度。同時，為了保障規劃的有效實施，規劃團隊創新性地提出了物質空間規劃與政策文本相結合的規劃成果表達形式，分別為《鄉村振興空間規劃》和《鄉村振興實施規劃》。鄉村振興空間規劃主要是傳統物質空間規劃圖紙的表達，而實施規劃則是鄉村規劃內容法制化的探索，規劃主骨架依托國家《規劃》，內容以物質空間規劃為依托進行編制，將規劃內容轉譯為政策文本。同時，在各部門的配合下完成物質空間規劃以外協同推進三農發展其他引導性和保障支撐性的內容，并制定各部分分階段建設實施的重大項目，明確實施牽頭部門和協作部門。

4結語

國家和省市層面鄉村振興戰略規劃由于規劃對象地域廣，因而政策性、引導性特征突出，而當國家和省市政策落位到縣（市）級層面，作用對象是有限行政邊界范圍內具體的物質空間實體、社會環境和村民群體時，規劃必須結合政策因地制宜地制定可實施路徑。另外，鄉村振興戰略規劃內容體系復雜，一個內容完整且落地實施的縣域鄉村振興規劃須以物質空間規劃為基礎，將規劃內容轉化為建設時序和責任主體明確的重大項目或工程，同時協同地方政府各部門共同完成涉及“三農”發展的多項引導性和政策性支撐，在多方統籌參與下有效推動地方鄉村振興規劃的有效實施。

注：

①本文描述的為楊陵鄉村振興戰略實施規劃框架內容，具體規劃尚在完善之中。

②楊陵鄉村振興戰略實施規劃項目組成員包括：段德罡、王瑾、楊孟軒、趙亞星、史薇、楊茹、喬壯壯、王立凡、韓汛、劉曉明、金戈、沈蕊。

③文中涉及的規劃圖紙由規劃項目組提供。參考文獻：

[1]中共中央，國務院.鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）[Z]， 2018.

[2]李長學.論鄉村振興戰略的本質內涵、邏輯成因與推行路徑[J].內蒙古社會科學（漢文版），2018，39（5）：13-18.

[3]郭曉鳴，張克俊，等.實施鄉村振興戰略的系統認識與道路選擇[J].農村經濟，2018（1）：11-20.

[4]常笑.我國縣級政府行政體制改革探究[D].大連：遼寧師范大學，2014.

[5]李新陽.對我國縣域城鎮化未來發展趨勢的初步思考[EB/OL].（2018-01-26）.http：//www.sohu.com/a/219173021_611316.

[6]楊陵區人民政府.2017年楊凌區政府工作報告[R]，2017.