遼寧省PPP項目規范發展的對策建議

項英輝 烏立慧 曹傳明

〔內容提要〕政府和社會資本合作（PPP）模式在我國基礎設施領域的推廣應用從2014年秋季開始出現熱潮，目前迎來了規范發展的新階段。在當前國內外經濟環境發生變化的情況下，雖然國家對PPP的政策導向出現了一定調整，但規范發展始終是關鍵詞。本文重點就遼寧省PPP項目未來規范發展提出對策建議。

〔關鍵詞〕遼寧??? PPP項目??? 規范發展

最近兩年，財政部頒布了多部關于PPP項目規范發展的文件，比如《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）以及《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號）等。政策文件的接連發布旨在促進PPP項目的規范發展。

一、遼寧省PPP項目基本情況

根據明樹數據網站和財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，截至2018年11月12日，遼寧省PPP項目人庫個數94個，入庫金額為1344.2億元。遼寧省的PPP項目主要涉及市政工程、交通、醫療、政府基礎設施及城鎮綜合開發等行業。在項目所處階段方面，僅有一小部分進入執行階段;在回報機制方面，多數是可行性缺口補助項目，使用者付費項目近來有所增加;在行業分布方面，主要集中于市政工程等行業，其他行業的較少，分布不夠均衡。

二、遼寧省PPP項目存在的問題

（一）PPP項目發展環境有待提升

根據清華大學PPP研究中心以289個地級及以上城市為研究對象最新推出的“2018年中國城市PPP發展環境指數”的評價結果顯示，遼寧省地級市的PPP發展環境水平普遍不高，全省沒有一個城市獲得AAA或AA的評價結果。

（二）涉及領域范圍相對較窄

全國PPP項目主要涉及市政公路、水利機場、能源、文化和旅游等19個行業領域，但遼寧省PPP項目涉及范圍相對較窄，特別是文化旅游和社會事業領域項目較少。

（三）PPP項目選取需進一步謹慎

PPP項目雖然類型眾多，但歸根到底要實現政府、社會資本、使用者、社會的共贏。項目采取PPP模式的前提條件應該是項目可行，脫離項目本身的可行性研究而直接進入PPP模式的設計和實施是存在巨大風險的。

（四）政府財政支出風險不容忽視

遼寧省PPP項目中政府付費類項目占相當的比重，特別是儲備庫中該比重更高，再加上可行性缺口補助類項目政府的財政支出責任，進一步增加了政府財政壓力和可能的財政支出風險。對于重點項目來說，更要進行預估和防范財政支出風險。

（五）全生命周期績效管理體系亟待構建

PPP項目的回報機制主要有政府付費、可行性缺口補助、使用者付費。—些政府付費類PPP項目在采用“可用性+績效付費”的“政府付費”之回報機制時，變成了“建設可用性+運維績效考核”;一些“可行性缺口補助”機制的PPP項目，在政府支付可行性缺口補助之時，也變成“可行性缺口補助建設可用性付費+可行性缺口補助運營維護付費”的方式，由此造成了竣工完成后政府按固定的金額分期支付，提前鎖定了政府大部分支出責任。遼寧省一批PPP項目已進入執行階段，全生命周期的績效管理體系亟待構建。

（六）PPP項目科技水平有待提升

未來即將進入PPP信息技術和大數據時代。應用人工智能、大數據、建筑信息模型、知識圖譜等技術，能有效提升各方的工作效率和工作效果。幫助PPP監管方有效實施監管，幫助PPP執行方有效解決績效與融資難題，幫助PPP資金方提高金融機構參與度，幫助PPP服務方提升服務能力。遼寧省PPP項目的科技研發和應用水平有待提升。

三、遼寧省PPP項目規范發展的對策建議

（一）擴大PPP項目規模，改善PPP的發展環境

PPP模式是政府在有限的財政支出能力下提高基礎設施和公共服務水平的重要途徑，同時也為社會資本提供了穩定可持續的投資回報。遼寧省在以有限的財不斷提升城鎮化發展質量水平的過程中，有必要推出更多的PPP基礎設施項目。

清華大學的PPP的發展環境評價框架主要包括四個關鍵維度：政府能力、財政保障、營商環境、發展需求。當前，遼寧省各城市PPP發展環境普遍排名不高，需要在上述四個方面切實采取有效措施加以改進。

（二）優化PPP項目的行業類型結構

對于PPP項目主要涉及的市政、公路、水利、機場、能源、文化和旅游等19個行業領域，遼寧省PPP項目今后應基于本地實際情況，盡可能實現拓展和全覆蓋，特別是要適應國家邁入新時代后經濟社會全面發展的迫切需要，重視推廣在文化旅游和社會事業等領域的PPP項目。

（三）優化PPP項目的投資回報結構

政府付費、可行性缺口補助、使用者付費是PPP項三種主要的投資回報方式。其中，國家重點鼓勵的方式是使用者付費和可行性缺口補助。少量的純粹公共產品才適合采用政府付費方式，但是該方式會增加政府的財政支出壓力，因而不被國家所鼓勵。今后，遼寧省PPP項目應進一步增加使用者付費項目和可行性缺口補助項目的占比。有效清理現有的儲備庫項目，對采用政府付費方式、且項目成本和產品服務質量比起傳統投融資模式無明顯優勢的PPP項目進行清退。新增PPP項目應重點鼓勵使用者付費和可行性缺口補助方式。在可行性缺口補助項目中，對缺口補助計算方式和各方的權責盡可能明晰，嚴格控制其中的政府補助占比，謹防變相增加財政支出風險。

（四）加強PPP項目全生命周期的績效管理

目前，越來越多的PPP項目進入執行階段，我國PPP事業進入了亟須規范發展的新時期。項目執行階段的績效管理乃至項目全生命周期的績效管理能否得到科學合理的設計和實施，直接關系到政府對PPP項目實際財政支出水平的高低、社會資本獲取的實際收益水平的高低、項目和服務的質量水平的高低以及項目是否可持續。全國PPP項目執行階段現正面臨的績效評價指標不合理、政府支出責任提前鎖定、社會資本的回報水平與其實際運營績效脫鉤、項目“重前期建設、輕后期管理”等問題，也同樣是遼寧省PPP項目發展中亟須關注和解決的。今后應將對PPP項目全生命周期的、全方位的績效評價結果與政府付費水平有機結合。采用“可用性+績效付費’的政府付費項目，應不折不扣地加以落實，避免演變成“建設可用性+運維績效考核”。采用“可行性缺口補助”方式的項目， 防止演變成“可行性缺口補助建設可用性付費+可行性缺口補助運營維護付費”。

（五）加強政府與本地高校和科研院所的PPP項目科研合作

遼寧省高校和科研院所眾多，有一批長期從事PPP研究的人員。今后可充分發揮本地智庫的作用，并進而與PPP領域國內頂尖的學者和機構開展合作，舉辦更多PPP領域的政府人員培訓、項目合作和高水平PPP論壇。合作不應只局限在項目管理、財務、法律咨詢等專業領域，在智慧城市和智慧基礎設施建筑信息模型、電子商務、重大施工工藝創新等多個技術領域，都有著巨大的合作空間。