我國機關事業單位養老保險制度并軌改革研究

吳小雪

摘 要：統一機關事業單位與企業基本養老保險開啟了養老保險制度改革的新起點和新局面。 制度統一只是第一步， 在政策的落實和改革的深化方面還面臨一系列難題：由于編制內外的差別、職業年金與企業年金的差距以及職工與居民養老保險的差異造成養老保險的不公；轉制成本對政府和事業單位形成財政壓力等問題，改革應強化公平理念，多方籌資化解轉制成本，健全基本養老保險制度，并加快推進事業單位分類改革、創新編制管理，為機關事業單位養老保險改革奠定基礎。

關鍵詞：機關事業單位 養老保險 公平 財政負擔

一、機關事業單位養老保險制度改革的探索與突破

新中國成立以來，我國機關事業單位養老保險一直延續著個人不繳費、財政養老的制度模式。這一模式在當前背景下受到諸多詬病，拉大了養老金待遇差距。由此，改革機關事業單位養老保險制度的呼聲日益高漲。2008年國務院發布《事業單位工作人員養老保險改革試點方案》，但試點過程中，各地在試點中積極性不高，雖有所探索，但改革總體上難以推進。2015年，國務院印發《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位養老保險在制度模式、繳費標準、待遇計發辦法上實現了與企業職工養老保險的統一，其制度安排由傳統的財政養老向現代的統賬結合改革。這一制度改革對完善我國社會養老保險制度，促進制度的公平及可持續性將發揮重要作用，但也需慎重對待改革后面臨的一些風險。

二、機關事業單位養老保險制度改革的實施內容

（一）繳費情況

由原來的單位保障的方式改為了社會保險的方式，由原來的單一來源（財政、單位保障）改為了基本養老金加補充保險的多重架構，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。

（二）參保人員范圍

改革后機關事業單位養老與企業養老“改革”，實行同樣的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。由原來的在職時不繳納養老保險費，改為了單位和個人共同承擔繳費義務，明確實施人員范圍為公務員和事業單位工作人員，再進一步細化則是按公務員法管理單位、參照公務員法管理單位、事業單位編制體系內的工作人員。其中的事業單位是指，根據《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》有關規定進行分類改革后的公益一類、二類事業單位。對于目前劃分為生產經營類，但尚未轉企改制到位的事業單位，已參加企業職工基本養老保險的仍繼續參加；尚未參加的，暫參加機關事業單位基本養老保險，待其轉企改制到位后，按有關規定納入企業職工基本養老保險范圍。

三、機關事業單位養老保險制度改革實施存在的問題

（一）財政壓力須有效化解

一是，為了使改革順利進行，我國采取了“老人老辦法、中人過渡性政策、新人新制度”的具體實施策略。一方面，根據所發布的“老人老辦法”，財政要為已經退休的那部分老人支付退休金；另一方面，針對特殊群體“中人”，即原來個人沒有繳納養老保險費，但改革后政策上視同其繳納養老保險費的“中人”群體在其視同繳費年限內支付過渡養老金，養老保險制度自身籌資體系的轉制成本很大。

二是，為了完善改革制改革，國務院辦公廳出臺了《機關事業單位職業年金辦法》，即2014年10月1日的在職人員，國家財政不但要為機關事業單位人員繳納養老保險費，還要為其繳納職業年金，在給單位造成資金壓力的同時也加大了財政資金的負擔。

三是，養老金改革配套改革需要調整機關事業單位工資制度，也就意味著工資一定幅度的上浮，會增加當期的財政支出。由此可見，高額的轉制成本將會給財政帶來沉重的支出負擔，必須予以解決。

（二）公平問題仍然突出

首先，編內和編外人員的差別。 改革的范圍是按照公務員法管理的單位、 參照公務員法管理的機關、事業單位及其編制內的工作人員，編外人員則參加企業基本養老保險。職業年金也僅針對編內人員，編外人員則被排除在外。編內員工與編外員工在工作內容和任職資格等方面日益趨同，而在政治待遇、經濟保障以及社會認可等方面差異卻難以消除。改革對象的劃定以編制為依據，實際上是在制度上進一步固化了機關事業單位內部的雙軌制，這顯然違背同工同酬原則，易引發社會矛盾和勞動關系緊張。

其次，職業年金與企業年金的差距。 在基本養老保險制度改革的基礎上， 機關事業單位又建立職業年金。職業年金是強制建立，將會迅速普及，可以預見， 職業年金將會成為機關事業單位養老保險的重要補充。與之相比，企業年金雖然建立很早，但企業年金的規模很小，發展慢，而且已建企業也主要集中在國有企業，民營企業和外資企業參加意愿不強烈。兩者覆蓋人數相差懸殊，機關事業單位與企業間的養老金的差距依然很大。

四、完善機關事業單位養老保險改革的政策建議

（一）加快事業單位分類改革、創新編制管理機關

事業單位養老保險改革的前提和基礎是對事業單位進行科學合理分類和規范編制管理，以明確參保單位和參保人員。目前，機關事業單位養老保險改革僅針對編制內人員，卻忽視了機關和事業單位編制管理不規范及大量編制外人員的現實。編制管理是計劃經濟時期政府人事管理的手段，在市場經濟下已不合時宜，取消編制有利于人員流動和增加社會公平。取消編制改革應當逐步推進，目前主要是選擇在高校和公立醫院進行改革探索，積累經驗，再向其他單位推行。改革應采取老人老辦法、新人新辦法，在新聘用人員中實施。這樣有利于減輕改革的阻力，隨著老人的退休和離職，逐步收回編制。取消編制之后，應改變財政按編制數量撥款的方式，探索按照其提供的服務數量和質量進行財政撥款。

（二）多渠道消解轉制成本

在機關事業單位養老保險改革中，政府應明確責任、認真測算，開拓多渠道來籌資化解轉制成本。首先，調整財政支出結構，壓縮行政管理費用和經濟建設支出，各級財政應預留足夠財政資金，為改革做好資金準備。其次，應加大并規范中央財政轉移支付水平。再次，劃撥國有股權和收益。在國有企業改革中，鼓勵民營資本入股、發展混合所有制經濟，這意味著一部分國有股將面臨變現，這就為解決改革成本提供了可供選擇的融資渠道。最后，針對愈來愈嚴峻的人口老齡化形勢，做好養老保險基金的保值增值，對于提升養老金自身保障能力和擴大養老金規模具有重要意義，而且也與機關事業單位和企業退休人員的生活保障息息相關。

參考文獻：

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