重慶市涪陵區規范國有資產市場化租賃的實踐

鄒凱 劉秋壯

1 前言

國有資產是我國社會主義制度的重要物質基礎。建立健全國有資產處置、租賃交易全覆蓋的監管治理機制是進一步深化國有企業改革，實現國有資產保值增值，防范國有資產流失的重要戰略舉措。在實踐中，國有資產處置交易已形成從資產評估、監管部門審批備案到進入交易場所公開交易的監管治理機制和政策配套文件，但在國有資產租賃領域，現有政策對國有資產租賃交易是否需要通過監管部門審批、是否需要通過第三方公開交易尚無明確的強制性要求，弱化了對國有資產租賃的監管工作，導致國有資產在租賃過程中存在價值隱性流失的風險，不利于國有資產的保值增值。

2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“對財政資金的分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，以防止權力濫用”。近年來，重慶市涪陵區委區政府，在國有資產租賃過程中探索以防堵資產價值流失漏洞為目標，明確租賃決策部門，監管職能部門、交易機構等三方在資產出租管理中的職責，建立面向市場的公開招租體系，從源頭上預防和治理腐敗，有效規范國資租賃、防止國有資產流失，實現國有資產保值增值。

2 涪陵區探索背景

2.1 監管缺失導致國有資產價值隱性流失

涪陵區國有資產的體量較大、范圍廣，由于各個單位國有資產的租賃方式缺乏統一標準和操作規范，監管難度較大，難以適應新形勢下國有資產監管治理全覆蓋的要求，與黨的十九大提出的“要完善各類國有資產管理體制”，“有效防止國有資產流失”的國有資產管理要求尚有一定差距。從國有資產租賃現狀來看，國資租賃大多是國資持有單位自行租賃，人為操作空間較大，存在國有資產租賃價格低于市場價格甚至有的單位簽訂長期低價租賃合同賤賣國有資產等現象，這種現象的存在導致了國有資產租賃價值的隱性流失。

2.2 現有監管模式難以適應形勢需要

2014年初，重慶市委市政府在《重慶市貫徹實施<黨政機關厲行節約反對浪費條例>辦法》中明確規定，“黨政機關對國有資產的處置和出租出借都應執行嚴格的審批手續且在規定的產權交易場所內進行，實行公開交易、統一監管”。但在執行過程中，國資租賃仍未完全納入“應進必進”入場交易的范圍。

3 涪陵區實踐應用

3.1 土地招拍掛合作奠定實踐基礎

2010年，重慶市委市政府頒布《關于加快涪陵區經濟社會發展的決定》，明確提出要加快涪陵區資本要素市場建設，著力把涪陵打造成為區域性金融服務中心。為充分發揮重慶聯合產權交易所在交易信息發布、項目推介、市場化服務等方面的優勢，涪陵區委區政府與重慶聯合產權交易所簽署戰略合作協議，在土地招拍掛領域率先開展合作，將交易額大、社會關注度高的國有土地交易出讓環節通過重慶聯合產權交易所的互聯網競價系統出價，有效杜絕土地拍賣市場人為控場、圍標串標現象，得到各方一致好評。截至2017年底，共計合作成交土地項目400余宗，交易額380.9628億元，實現增值5.0922億元。涪陵區政府與重慶聯合產權交易所在商業用地的合作模式上的有益探索，為國有資產租賃交易進入重慶聯合產權交易所公開交易奠定了良好的基礎。

3.2 國資租賃交易辦法提供制度保障

為了主動適應國有資產管理的新形勢和新要求，2013年涪陵區國資監管部門經過充分調研論證，結合國資租賃的實際情況，出臺了《重慶市涪陵區國有資產處置和租賃管理暫行辦法》，明確規定各類機關團體事業單位和國有及國有控股企業的資產處置和租賃行為必須納入國資監管部門的審批監管，進入重慶聯合產權交易所涪陵分所進行公開交易。創造性地提出將機關團體事業單位、國有企業在內的資產租賃行為納入國有資產統一監管范圍，要求必須通過監管部門審批后進入產權交易所公開交易。

3.3 第三方平臺全力推進取得實效

《重慶市涪陵區國有資產處置和租賃管理暫行辦法》出臺后，涪陵區國資監管部門、重慶聯合產權交易所高度重視、廣泛宣傳、積極聯動、規范交易，推動國資租賃改革落地開花。一是重點選擇區內租賃性國有資產眾多的業主單位，進行文件解讀、宣講，以點帶面，讓各單位了解國資租賃審批進場的重要性和必要性；二是定期向區政府分管領導匯報國資租賃工作的具體實施情況以及工作進度，同時與相關部門保持聯動，密切關注區內國資場外租賃狀況，發現一宗，糾正一宗，確保國有租賃進場無“跑冒滴漏”現象；三是全方位發布公告信息，嚴格規范職業操守，做好競買人的信息保密工作，精心做好每一筆進場國資租賃項目。

4 涪陵區實踐效果

4.1 增值效果明顯

經過幾年探索，逐漸形成了業主單位決策，國資監管部門審批監督，重慶聯合產權交易所公開交易的租賃交易管理模式，在有效規范國有資產公開租賃行為的同時，極大地挖掘了國有資產市場價值，增加業主單位收入。在國資監管部門支持下，借助重慶聯合產權交易所平臺優勢，依托先進的互聯網電子競價手段，國資租賃項目市場價值不斷增值，如涪陵區興華中路41號體育館YON號門面3年租賃權，三年總租金從71.4436萬元競價至86.052325萬元，增值率達20.45%；KEM號門面3年租賃權則從39.34萬元競至62.06萬元，增值率達57.77%。涪陵區南門山金科世紀走廊4號商鋪三年租賃權從19.86萬元競至46萬元，增值率達131.67%。涪陵區李渡新區學府路30號（李渡教育公寓公租房）45處商業用房五年租賃權從538.894萬元競價至677.4883萬元，凈增租金達到138.6萬元。

4.2 形成良性機制

《辦法》出臺三年來，由于從決策、審批到交易過程做到了公開、公平、公正，加上互聯網競價手段的運用，不僅使本地投資額得到迅速增長，還吸引了來自福建、四川等地的大量投資。掛牌租賃項目的交易結果均接近或高于周邊租賃價格，在一定程度上也實現了國有資產的保值增值，同時新制度的執行減少了徇私舞弊的條件和機會，從源頭上防范了“權錢買賣”交易現象，形成了較好的“源頭防腐”機制。

4.3 資源聚集效應

重慶聯合產權交易所在國資租賃進場后充分發揮功能作用，實現國資租賃有序交易，有力地帶動了各類資源進場，實現資源聚集，其中最為成功的案例是涪陵區河道采砂權。2017年初，涪陵區長江干流共7個標段的砂石資源開采權，在重慶聯交所集團通過互聯網電子競價成功分零出讓，總成交價4057.6萬元，增值額3872.6萬元，平均增值率21倍，單個標段最高增值率達70.54倍。創下了重慶市河道采砂權絕對增值額、增值率歷史新高。

5 經驗與啟示

5.1 涪陵區國有資產市場化招租監管的主要經驗

5.1.1 創新了國有資產租賃交易的監管模式。涪陵區在國資租賃實踐中，國資監管部門規范引導，不斷優化完善區內國資持有單位租賃決策程序，使決策過程更加科學、透明；同時不斷優化完善國資監管部門的審批監督程序，使審批監督過程全程留痕管理；不斷優化完善交易執行流程，充分利用互聯網電子競價，使交易過程線上全公開。改變了以往國資持有單位在國資租賃活動中自我管理、自我審批、自我交易“三自一體”的局面，創立國有資產招租決策權、審批監督權、交易執行權“權利分置”的監管模式，以國資監管創新交易模式建立起防止國資流失的三道防線。第一道防線是依照《辦法》要求，業主單位所持國有資產必須進行可行性論證，行使處置決策權時需按照民主決策程序確定；第二道防線是排除人為干擾，有效行使審批監督權，且國有資產的資產狀況、用途、租賃期限、承租期限、底價及租金支付方式由區國資監管部門進行合規性審批。第三道防線是規范交易過程，行使交易執行權，依托覆蓋全市的交易網絡，將競價數據向全國公開發布，利用互聯網交易系統全面實行網上操作，實現競買人與競買人、拍賣人之間相互分離，有效防范惡意串標、圍標以及“暗箱操作”。

5.1.2 創新了國有資產租賃交易的配置手段。重慶聯合產權交易所靈活的企業化運作機制，法律、經濟、信息等組成的專業高效人才團隊，成熟的互聯網競價交易系統，全流程網上交易流程為涪陵區國資租賃交易提供了強大支撐。同時，重慶聯合產權交易所創新交易配置手段，對項目交易實行“十一統一”，統一開展項目策劃包裝、市場推廣、融資配套等市場化深度服務，不僅在更大范圍內配置了資源，而且發揮了市場內部各業務單元“聯合作戰”優勢，提高了市場推介力度和市場服務價值，也使國有資產租賃配置的效能得到大幅度提升。

5.2 涪陵區國有資產市場化招租監管模式的啟示

國有資產轉讓、國有資產租賃、特許經營權的出讓作為國資監管的重要環節，長期以來“三自一體”、“管、監、辦”不分的交易模式導致國有資產隱性流失，歷來為人詬病。由涪陵區國資監管部門推動的國有租賃創新交易行為，在實踐中探索陽光、規范、市場化的模式，為重慶市各項資源交易提供了有益經驗，同時為推進各項創新業務進場交易提供了最好例證。涪陵區基于“權力分置”的國有資產市場化招租監管模式的成功實踐，具有以下啟示：

5.2.1 以政策文件為創新業務進場保駕護航。區縣創新業務拓展遲遲難以取得實質性突破的難點在于沒有形成政府主導的規范性文件，利益相關方不愿改變舊有交易格局，這就為包括國資租賃在內的各項資源暗箱操作提供了便利。涪陵區單點突破，率先與聯交所簽訂戰略合作協議、出臺地方性規章，要求土地合作進場，國資租賃實行公開交易，成功打破利益樊籠，使得涪陵創新業務進場得以快速順利推進。

5.2.2 以相關部門的聯動配合拓展創新業務。充分發揮相關部門的聯動配合效應是涪陵區成功實施國有資產市場化招租監管模式探索實踐的一個重要因素。涪陵區內業主單位主管部門、國資監管部門、涪陵分所高度重視各類資源的保值增值工作，保持聯動、密切配合，尊重市場規律，這是涪陵區創新業務拓展得以順利推進的重要因素。

5.2.3 以交易機構為紐帶充分發揮服務功能。尊重市場規律，在市場中實現監管部門、交易所、業務單位各司其職，提升市場化服務水平，在交易環節精簡前期接件流程，創新服務方式，增強服務意識，同時嚴格執行職業操守，做好競買人信息保密工作，在交易過程中充分發揮互聯網電子競價功能作用，實現各類資源較高增值。

（作者分別為：重慶市涪陵區國有資產監督管理委員會主任，重慶聯合產權交易所集團涪陵分所所長）