新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)涉農(nóng)資金整合財(cái)政政策指向

趙振慧

黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，財(cái)政在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)和支柱作用。本文圍繞貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就打破部門界限和利益束縛，深度統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金應(yīng)遵循的原則和財(cái)政政策指向進(jìn)行了初步探討。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下涉農(nóng)資金整合財(cái)政政策路徑選擇

振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵是找準(zhǔn)阻礙鄉(xiāng)村振興的癥結(jié)所在。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一論斷深刻揭示了供求不平衡、發(fā)展不充分是農(nóng)村落后的主要原因。前些年我們講的“三農(nóng)”，更多的強(qiáng)調(diào)了解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。雖然黨中央、國(guó)務(wù)院逐步提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等一系列新的指導(dǎo)思想，但在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、資金監(jiān)管、農(nóng)村人才培養(yǎng)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度建設(shè)中還存在一些不足和障礙。

農(nóng)業(yè)資金管理體制和機(jī)制問(wèn)題突出。在條塊分割的傳統(tǒng)項(xiàng)目管理體制下，我國(guó)涉農(nóng)資金渠道多、項(xiàng)目雜、投資分散、管理混亂。項(xiàng)目“隨意隨機(jī)化”、資金“碎片化”、權(quán)力“部門化”等問(wèn)題非常突出。隨著財(cái)政資金投入的不斷增加，涉農(nóng)資金管理中的分散化、交叉重復(fù)、上下級(jí)權(quán)力和權(quán)責(zé)錯(cuò)位等問(wèn)題更加突出。由于項(xiàng)目運(yùn)作不透明以及管理機(jī)制不完善，項(xiàng)目管理缺乏有效的程序透明度和外部監(jiān)督，嚴(yán)重影響了惠農(nóng)資金的使用效率和國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施效果。探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，是充分發(fā)揮財(cái)稅體制改革的牽引作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為實(shí)施農(nóng)村綜合治理提供有力保障的重要途徑。

新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，不同于以往任何一次經(jīng)濟(jì)體制改革，應(yīng)當(dāng)著力突破一些過(guò)去認(rèn)為不可能突破的關(guān)口，解決一些多年來(lái)沒(méi)有很好解決的問(wèn)題，是一次革命性變革。

1.1 涉農(nóng)資金整合的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”

一是涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域全覆蓋。本輪納入統(tǒng)籌整合范圍的涉農(nóng)資金，既有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展方面的資金，也有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的資金，還包括鄉(xiāng)村組織建設(shè)和文化建設(shè)等領(lǐng)域的資金。只有各級(jí)政府和涉農(nóng)管理部門都圍繞統(tǒng)籌整合的工作大局，全力參與、支持和配合改革，才能確保納入統(tǒng)籌整合范圍的資金整合到位；二是涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)現(xiàn)各級(jí)次全覆蓋。新一輪涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，既全面整合中央和省級(jí)的涉農(nóng)資金，也全面整合市級(jí)、縣級(jí)的涉農(nóng)資金。臨沂市縣兩級(jí)認(rèn)真落實(shí)“上下聯(lián)動(dòng)”要求，參照省級(jí)資金整合的范圍和做法，在政策和現(xiàn)實(shí)的最大許可限度內(nèi)加大了涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度。市級(jí)首先把本級(jí)涉農(nóng)資金全部統(tǒng)籌整合起來(lái)，再隨同中央和省級(jí)涉農(nóng)資金一起切塊下達(dá)到縣級(jí)。由各縣區(qū)負(fù)責(zé)把省市切塊下達(dá)的涉農(nóng)資金與本級(jí)資金統(tǒng)籌安排、捆綁使用，中央、省、市、縣四級(jí)涉農(nóng)資金全部納入鄉(xiāng)村振興縣級(jí)“資金池”，最終實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水”。

1.2 涉農(nóng)資金整合的途徑是加快“三個(gè)轉(zhuǎn)變”

一是轉(zhuǎn)變思想觀念。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，既是涉農(nóng)資金設(shè)置體系、管理體制和分配方式的變革，也是一次思想觀念的革新。與當(dāng)前改革要求相比，個(gè)別部門思想觀念可能還停留在過(guò)去的傳統(tǒng)認(rèn)知上，認(rèn)為資金整合是上收管理部門的職權(quán)，資金整合后沒(méi)有了抓手，工作推進(jìn)中會(huì)面臨許多困難。思想觀念一旦跟不上改革的前進(jìn)步伐，具體工作中就可能出現(xiàn)這樣那樣的的問(wèn)題。涉農(nóng)部門必須勇于實(shí)現(xiàn)“自我革命”，打破傳統(tǒng)思維定勢(shì)，主動(dòng)適應(yīng)改革、參與改革、推動(dòng)改革。只有更加自覺(jué)地把部門的工作放到鄉(xiāng)村振興的全局中來(lái)研究謀劃，才能以涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施；二是轉(zhuǎn)變工作理念。本輪改革，涉農(nóng)資金的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、工作要求等發(fā)生了很大變化，具體到每個(gè)職能部門，只有在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中找準(zhǔn)定位、把握好方向，才能獲得更多的政策和資金支持，更好地促進(jìn)本行業(yè)、本領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展。各級(jí)涉農(nóng)管理部門必須盡快適應(yīng)改革變化，轉(zhuǎn)變過(guò)去“分資金、定項(xiàng)目”的工作方式，更多地在“報(bào)需求、定標(biāo)準(zhǔn)、抓指導(dǎo)”上下功夫，緊緊圍繞黨委、政府重大決策部署，立足本地鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，結(jié)合部門工作實(shí)際，超前謀劃、高點(diǎn)定位，向黨委、政府提報(bào)好本領(lǐng)域重大工程（項(xiàng)目）資金需求。同時(shí)要注意研究和及時(shí)發(fā)布建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推動(dòng)工作深入開(kāi)展；三是轉(zhuǎn)變管理方式。本輪涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，實(shí)行集中統(tǒng)一管理和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，不再按行業(yè)、按部門分配管理資金。對(duì)各管理部門來(lái)講，并不意味著對(duì)本領(lǐng)域、本行業(yè)的項(xiàng)目可以甩手不管，而是誰(shuí)的工作力度大，整合的資金就多，可干的事情就多，能出的成績(jī)就大。各涉農(nóng)部門只有發(fā)揮好行業(yè)優(yōu)勢(shì)和職能作用，抓好重大工程（項(xiàng)目）任務(wù)落實(shí)，對(duì)縣區(qū)統(tǒng)籌整合項(xiàng)目加強(qiáng)督導(dǎo)管理，才能確保完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃確定的行業(yè)領(lǐng)域目標(biāo)任務(wù)。

1.3 涉農(nóng)資金整合的關(guān)鍵是把握“四個(gè)步驟”

一是“接得住”。說(shuō)到“接得住”，首先就得有個(gè)“托盤”，這個(gè)“托盤”就是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。縣區(qū)必須緊緊圍繞山東省和臨沂市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，科學(xué)編制當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興規(guī)劃，形成鄉(xiāng)村振興的一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖，以高質(zhì)量的規(guī)劃引領(lǐng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用和集中投入；二是“用得好”。推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，根本目的是為了集中財(cái)力支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。具體開(kāi)展統(tǒng)籌整合工作，必須從這個(gè)根本目的出發(fā)，分清輕重緩急，統(tǒng)籌安排各年度重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施區(qū)域，集中資金，聚焦發(fā)力，高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施多規(guī)融合、集中連片治理的重點(diǎn)項(xiàng)目，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興；三是“撬得動(dòng)”。鄉(xiāng)村振興是一篇大文章，需要大量的資金投入。現(xiàn)階段每個(gè)縣區(qū)能夠統(tǒng)籌整合的涉農(nóng)資金，每年大約幾個(gè)億。只有充分發(fā)揮好涉農(nóng)資金“造血”“補(bǔ)液”“引路”“領(lǐng)航”的作用，大力發(fā)展運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)、政銀保、政銀擔(dān)合作等新的籌資渠道和政策工具，才能有效拓寬鄉(xiāng)村振興資金來(lái)源，撬動(dòng)更多的金融和社會(huì)資本投入到鄉(xiāng)村振興的宏偉事業(yè)；四是“管得嚴(yán)”。在整合資金、集中投入的同時(shí)，監(jiān)管必須跟上，既得防止“情況不明決心大”胡亂花錢，造成浪費(fèi)；也須防止“前怕狼后怕虎”不敢花錢，貽誤戰(zhàn)機(jī)。必須堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，不論是規(guī)劃編制、方案制定、制度出臺(tái)，還是資金安排、項(xiàng)目運(yùn)作、督查考核，都應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格規(guī)范的程序，以完備的制度保障統(tǒng)籌整合工作成效和涉農(nóng)資金安全。

2 新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政政策指向設(shè)計(jì)

落實(shí)支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程財(cái)政政策、加快推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，都是當(dāng)前中央和地方各級(jí)黨委、政府高度重視、緊抓不放的重點(diǎn)工作。財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步提高政治站位、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，周密部署、扎實(shí)工作，確保各項(xiàng)改革舉措落到實(shí)處。

2.1 集中有限財(cái)力，支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)力突破

臨沂市作為革命老區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)一直是吃飯財(cái)政，市級(jí)財(cái)力薄弱，農(nóng)業(yè)投入長(zhǎng)期不足。為用好有限的財(cái)政資金，最大限度發(fā)揮使用效益。應(yīng)集中可用財(cái)力，支持鄉(xiāng)村振興有關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。

一是重點(diǎn)支持農(nóng)村人居環(huán)境改善。要注重地域特色，尊重文化差異，以多樣化為美，把挖掘原生態(tài)村居風(fēng)貌和引入現(xiàn)代元素結(jié)合起來(lái)。要因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，給農(nóng)民一個(gè)干凈整潔的生活環(huán)境。要堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，讓留在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口居有所安、幼有所學(xué)、長(zhǎng)有所業(yè)、老有所養(yǎng)，扎根鄉(xiāng)村安心從事生產(chǎn)生活，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，真正實(shí)現(xiàn)“看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的愿景目標(biāo)。

二是大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市縣財(cái)政整合財(cái)政涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌安排，加大投入，根據(jù)村莊資源不同稟賦情況，大力扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，確保村均投入不低于60萬(wàn)元。市縣清理收繳黨費(fèi)，重點(diǎn)支持貧困村發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。立足村莊區(qū)位、資源、特色產(chǎn)業(yè)等實(shí)際，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，理清路子，選準(zhǔn)發(fā)展領(lǐng)域、具體項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)模式，探索不同經(jīng)營(yíng)主體的組織形式和多元發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)依托合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)村級(jí)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)保值增值。支持村集體牽頭興辦土地股份合作社、技術(shù)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織，領(lǐng)辦創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游、勞務(wù)輸出、物流運(yùn)輸、物業(yè)保潔、家政服務(wù)等集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體；通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)或與其他合作社、企業(yè)等市場(chǎng)主體開(kāi)展股份合作，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。堅(jiān)持“輸血”與“造血”相結(jié)合，積極開(kāi)展代耕代種代收、農(nóng)技指導(dǎo)、倉(cāng)儲(chǔ)加工等有償服務(wù)。整合各類村集體自然資源和院落、廠房、設(shè)備等資產(chǎn)，鼓勵(lì)采取公開(kāi)租賃、承包、股份合作等方式，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用。探索農(nóng)村公益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的路徑。鼓勵(lì)村集體以農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股為基礎(chǔ)，積極開(kāi)展土地股份合作，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)居住偏遠(yuǎn)分散農(nóng)戶向中心村、集鎮(zhèn)聚集，騰出的土地由村集體統(tǒng)一管理使用。推進(jìn)農(nóng)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。深化黨建帶社建、村社共建工作。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，支持村集體利用“旅游+” “生態(tài)+”等模式，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)和電子商務(wù)，積極培育農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特色村鎮(zhèn)，不斷壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。支持村集體資產(chǎn)資源參股經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的工商企業(yè)、基層供銷社和農(nóng)民合作社，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。財(cái)政性資金直接投入形成的資產(chǎn)歸村集體所有，集體資金投入到合作社、企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體形成的資產(chǎn)，由該經(jīng)營(yíng)主體持有和使用，產(chǎn)權(quán)歸屬地村集體所有。村集體對(duì)外投資，按投資分紅，或直接折股量化到村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，實(shí)現(xiàn)持股分紅。推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級(jí)，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

三是全力投入，為打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力保障。堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶，聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力，激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力。強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)責(zé)任和監(jiān)督，開(kāi)展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細(xì)的工作，堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧這場(chǎng)對(duì)全面建成小康社會(huì)具有決定意義的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域績(jī)效管理

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑。這次部署的兩項(xiàng)工作，都涉及到如何更加高效地管好用好財(cái)政資金問(wèn)題，加強(qiáng)績(jī)效管理至關(guān)重要。市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組將對(duì)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作統(tǒng)一安排開(kāi)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與以后年度預(yù)算安排和資金分配掛鉤，對(duì)因統(tǒng)籌整合不力導(dǎo)致資金沉淀閑置的一律收回調(diào)整使用。各級(jí)各有關(guān)部門一定要健全工作機(jī)制，將績(jī)效管理的理念和方法深度融入資金申請(qǐng)、分配、使用、管理全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、績(jī)效管理一體化，切實(shí)做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

2.3 加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合政策宣傳

涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合與財(cái)政支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的各項(xiàng)政策，涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)。各級(jí)各有關(guān)部門要采取多種形式，廣泛利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體，大力宣傳政策的重要意義、主要內(nèi)容，加強(qiáng)政策解讀，擴(kuò)大政策的知曉度，正確引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，凝聚各方共識(shí)，營(yíng)造推動(dòng)政策落實(shí)的濃厚氛圍，為最大限度釋放政策紅利創(chuàng)造條件。

2.4 強(qiáng)化紀(jì)律約束和監(jiān)督問(wèn)責(zé)

山東省委書記劉家義同志在省委常委會(huì)會(huì)議研究涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)施意見(jiàn)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，下一步紀(jì)檢監(jiān)察部門要加大對(duì)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的監(jiān)督力度，對(duì)不作為、慢作為、亂作為導(dǎo)致工作推進(jìn)不力的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。堅(jiān)決避免和糾正不想整、不會(huì)整、不敢整等問(wèn)題。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金和支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換專項(xiàng)資金落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處借統(tǒng)籌整合之名擠占挪用、損失浪費(fèi)，以虛假項(xiàng)目騙取、套取財(cái)政補(bǔ)助資金等問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

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