我國縱向科研經費管理存在的問題成因分析及思考

王青

摘 ?要：財政科技投入是我國科研經費主要來源，是科技創新的重要保障。文章主要針對我國現階段縱向科研經費管理中出現的問題進行詳細的分析，并提出相應的思考建議，為提高我國科研項目經費管理、完善管理機制體制提供參考依據。

關鍵詞：縱向科研項目;經費管理;問題成因

科技創新在全面創新中具有引領作用，習近平總書記在全國科技創新大會上強調“中國要強，中國人民生活要好，必須有強大科技”，自《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》實施以來，我國財政科技投入快速增長。2016年，國家財政科技撥款達到7760.7億元，比上年提升了0.15個百分點，占當年國家公共財政支出的比重為4.13%[1]。科研經費是保障科研工作順利實施的基本條件，是科研項目管理中的關鍵內容。在科研經費資源逐漸充裕的同時，為了確保科研經費的合理、充分的使用效益，以保障科研工作者必要而充足的經濟條件，相關部門出臺了一系列相應的科研管理政策，如財政部、科技部在2011年發布了關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知（財教[2011]434號），基金委在2015年發布了國家自然科學基金資助項目資金管理辦法（財教[2015]15號），中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年印發關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見（中辦發[2016]50號）。這些政策通過深化科研體制改革，不斷激發創新創造活力，加大了簡政放權和激勵力度，為科研人員潛心研究創造了良好的科研環境;同時，通過改革和創新科研經費使用和管理方式，更好地適應了科研活動規律和特點，且有利于提升財政科技資金使用效益。

與此同時，我國科技發展相比于國外發達國家較晚，科研項目管理機制體制尚不夠健全，科研管理部門在科研經費管理方面仍存在各方面不足，給科研工作的開展帶來很大制約。本文主要分析我國縱向科研經費管理中存在的問題。

一、科研經費預算編制中的問題與難點

1.預算核減不合理

國家財政資金是我國科研經費的重要來源，2015年，全國科研經費總數的約50%來源于國家財政撥款，如2013-2015年三個財政年度中，全國R&D總經費中分別有52.21%、49.59%和49.44%來自國家財政[2]。可見在知識創新體系中，政府部門是科研活動的最重要支持者。

政府部門下撥的科研經費實際上是對研究任務承擔機構和承擔著的一種成本補償，而且是采用全成本補償方式，所謂的全成本指包括了直接成本和間接成本在內的所有科研成本。而實際上我國政府的科研撥款實質上是補貼資助性的，且資助往往是有條件的，要求一定比例的自籌資金配套，要求一定的研究基礎的。所以，在這樣的理念下，項目申報的預算往往大幅被核減。比如科技部重點研發計劃專項經費最終批復的預算比申報預算核減比例20%-50%不等，且項目研究任務、考核指標不能降低。

2.科研課題預算編制有專業局限性

“術業有專攻”，作為科研項目申報主體，科研人員是所從事的研發領域專家，但對于財務知識卻不能要求達到專業財務人員的水平，而對科研經費的預算編制、經費執行管理往往缺乏相關知識，如果要求他們獨立完成編制準確、可行的課題經費預算，難度可想而知。

目前各單位對于科研課題的申報都很重視，因為成功申報科研課題不僅可以為現有科研提供經費支持，有力地支持科研向縱深推進，更重要的是成功申請科研課題從另一側面體現了科研人員的科研水平，甚至一個科研院所的科研實力，因此受到多方的關注。

在科研課題申報中，雖然各單位都會對項目申報課題組安排專門的財務人員參與課題預算的編制，但由于財務人員對于科研領域專業知識掌握不夠，對于科研項目具體實施中所遇到各種情況預估不足，而課題負責人對經費預算的認識與理解不足，均導致課題經費預算編制缺乏科學性。

3.在科研經費預算中“見物不見人”

在科研經費資源越來越充足的同時，科研活動中科研人員的智力價值得不到應有體現的問題日益顯現，當前政策規定的工資水平與科研人員實際貢獻不相匹配，在科研經費預算中“見物不見人”。

我國大部分政府科研項目預算分為直接費用和間接費用兩部分（比如科技部國家科技重大專項、973計劃、863計劃重點研發計劃，國家自然基金委的項目），是項目承擔者和項目承擔單位在科研項目實施過程中實際發生的成本補償。直接費用是指在課題研究開發過程中發生的與之直接相關的費用，主要包括設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費和其他支出等。間接費用是指承擔課題任務的單位在組織實施課題過程中發生的無法在直接費用中列支的相關費用[3]。

從科研項目預算模式來看，直接費用大多是可見的物化開支，可憑票據報銷，如設備費、材料、差旅費等，對于其中的人力成本投入，能夠納入預算的只有勞務費（不能發給科研人員）和專家咨詢費。國家級的項目中設立的績效支出屬于人員經費，但歸入間接費用類別，也就是說這筆費用由項目承擔單位來提取，并根據項目實施進展與績效產出給予項目科研人員的獎勵性資金。在實際操作過程中，各個單位不一致，有的單位將績效支出作為項目過程管理的一個手段，在項目通過中期考核和結題驗收后以獎金形式發放;而有的單位把項目的績效支出的支配權授予項目負責人，以使用直接經費的方式來使用績效支出。除此之外，在國家級的項目中，不允許支付給有工資收入的項目科研人員任何的個人酬金。

4. 間接費用的核算比例“一刀切”

財教[2011]434號文中首次明確提出了科研活動間接費用的概念，中辦發[2016]50號又進一步大幅度提高了間接費用的核定比例標準，但是，相比較于發達國家對間接費用核算的做法而言，我國的相關政策的“一刀切”過于籠統和模糊，沒有考慮到不同性質的項目有各自的學科特點，對于項目承擔單位間接成本占用的比例是有所不同的，同樣對承擔單位的貢獻率大小也有所不同。

美國高校的間接費用率普遍為40%-60%，私立高校一般高于公立高校[4]。而我國關于間接費用核定比例是不超過直接費用扣除設備購置費的一定比例：500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%[5]，是遠低于發達國家制定的間接成本補償率的。

二、改善我國科研經費預算管理的思考

1.建立有相關業務水平的預算評估機構

目前，科研項目申報的預算一般由專業財務人員對項目預算進行評估，缺乏項目的相關業務知識，所以對于預算的具體說明理解不透（尤其是設備購置費、材料費、測試化驗與加工費等），有些財務人員潛意識里假設科研人員申報的預算都是偏高的、虛報的，所以對經費預算進行武斷性的核減，雖然事后有預算審查書面答辯的申訴，但一般追訴回來的可能性非常小。科研人員在申報項目時編制預算一般是嚴格按照目標相關性、政策相符性和經濟合理性原則，科學合理、實事求是的進行編報。當然也難免有預算編制人員會預留砍預算的空間，不如實編報。所以要有一些了解相關專業知識的財務人員，對科研人員申報的預算進行審核，然后做出合理的核算。

2. 認真學習相關政策、指南，了解經費預算科目的特殊性

在編制預算時，需要先認真研讀相關的政策、規定，研讀項目申請指南中對于預算編制的具體要求。了解各項預算開支對應科目的內涵，避免想當然地列支，如勞務費是指在項目研究過程中支付給參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等的勞務費用，以及項目聘用人員的社會保險補助費用，所以勞務費預算中就不能列支有工資收入性的科研人員酬金。

3.主管部門應綜合考慮科研項目自身獨有的特殊性

科研課題經費預算難度主要由科研課題在具體實驗過程的特殊性造成。研究過程本身具有探索性和不確定性，很難準確地判斷其工作量，對于完成課題所需消耗的諸如材料費、分析測試費等費用也具有不確定性特點，較難在預算編制初期完全預見，在事前對科研課題的經費進行準確的估算或預算很難實現。

科研課題從立項到實施直到最終完成，往往是跨年度、多部門共同合作的結果，其間還有許多與外部單位的合作，因此能夠在課題立項之初將全部內容均考慮周到并合理地編制到預算中有一定的難度。

4.分學科類別合理制定間接費用的比例

不同的學科領域投入的人員精力是完全不同的，工程學科，經費科目需要預算足夠的設備費、材料費、測試化驗與加工費等，主要體現的是“物”;而基礎學科，科研項目研究過程中主要投入的是人，預算時要充分考慮科研人員實際貢獻情況，預算科目應主要體現的是“人”，適當提高間接費用的比例，加大科研績效激勵力度。目前，上海市科研計劃項目經費管理規定，對于基礎性研究項目，人員費比例可以做到50%，這是大大激發科研人員的科研積極性。

三、結束語

經費管理是科研項目過程管理的重要環節，項目申請人應根據研究任務的相關性，合理編制項目預算，主管部門分學科、分項目分別進行科學審批，這是優化科研環境、配置科研資源、提高科研實力和競爭力的第一步;而科研經費如何合理使用、充分體現科研人員的勞動力價值，直接影響到科研人員從事科學研究的積極性，從而決定科研水平、效率和發展的前景。

參考文獻

[1] ?科技部.科技統計：http：//www.most.gov.cn/kjtj/

[2] ?科技部.科技統計：http：//www.most.gov.cn/kjtj/

[3] ?財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知.財教[2011]434號.

[4] ?張東海.我國科研經費預算制度的問題與改革——與美國比較的視角[J].復旦教育論壇，2015（13）：61

[5] ?中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見.中辦發[2016]50號