刑事附帶民事公益訴訟若干問題之初探

摘 要 刑事附帶民事公益訴訟作為一項新的案件類型，運行至今面臨許多需要明確的問題。諸如訴前公告程序、懲罰性賠償措施、受案范圍等。本文認為對上述問題加以研究，更有利于公益訴訟工作的開展。

關鍵詞 刑事附帶民事 公益訴訟 訴前程序

作者簡介：陶艷華，江蘇省無錫市梁溪區人民檢察院第五檢察部檢察官助理，研究方向：公益訴訟、行政檢察及實務工作。

中圖分類號：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.277

我國在2018年發布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 ，在本文以后的論述中把其簡稱為《解釋》，在《解釋》中把刑事附帶民事公益訴訟也歸入公益訴訟的類型中。該類型公益訴訟作為一項新的案件類型，在具體司法實踐中面臨著一些新的問題。筆者擬從實踐出發對工作中遇到的問題加以探討。

一、刑事附帶民事公益訴訟背景及概念

（一）概念及性質

當有不法分子對食品藥品安全、生態環境、資源保護等領域嚴重影響消費者合法權益損害社會公共利益的時候，檢察機關在對其違法行為提起公訴的時候，還可以對不法分子提起民事公益訴訟，該訴訟由審理刑事案件的人民法院進行審理，該新類型公益訴訟案件歸上述人民法院管轄。 通過以上論述可以明確，該新類型公益訴訟案件同傳統公益訴訟案件有明顯不同，該新類型公益訴訟案件是在原公益訴訟基礎上而產生的一種新的案件類型。

（二）產生背景

在民事公益訴訟不斷發展帶來問題的同時，為了更好解決此類問題，基于此背景，出臺了刑事附帶民事公益訴訟制度。我國在2012年對民事公益訴訟制度進行修改;三年后，我國針對公益訴訟進行試點，并在全國多個省份展開;在2017年，我國再次進行修改民事訴訟法，并明確了提起民事公益訴訟的主體是檢察機關，從此我國全國范圍正式開展民事公益訴訟。

雖然我國已經在全國范圍內開始民事公益訴訟，但是開展的情況并不如意，主要在于：一是案件管轄權的問題，民事公益訴訟管轄權在市級檢察院，基層檢察院發現線索也是報市級檢察院辦理，在這種情況下基層檢察院把更多精力放在行政公益訴訟線索發現挖掘上，對民事公益訴訟線索發現的積極性不高，直接導致民事公益訴訟案件數量較低。二是社會組織參與程度不高。民事公益訴訟都需要經過訴前公告程序，但在實踐中，社會組織提起訴訟的意愿不明顯、起訴能力不夠，“有大量案件證明，我國公益民事訴訟的主體主要是與環境保護有關的組織，其他組織則很少會提及該項訴訟” 。三是調查舉證難。民事公益訴訟案件范圍為食品藥品及生態環境領域，這兩大類案件具有不同于一般的民事侵權案件的特殊性 ，一是復雜性，二是長期性，三是利益性，導致原告收集證據困難，出現舉證難的問題。

刑事附帶民事公益訴訟的出臺正是對上述困境突破的有益探索。一是案件管轄權下放，刑事附帶民事公益訴訟的案件管轄權下放至審理刑事案件的基層法院，這樣基層檢察院也可參與辦理民事公益訴訟，激發基層檢察院從本院刑事檢察業務條線挖掘成案線索，提高積極性。二是共享證據。刑事附帶民事公益訴訟案件辦理中，承辦人可以直接使用辦理刑事案件中的證據材料，對于侵權行為、結果及因果關系可以援引刑事卷宗中的證明材料、鑒定意見，實現證據共享，解決了舉證難的問題。三是全面懲罰犯罪。在刑事附帶民事公益訴訟中，被告人因自己的犯罪行為要承擔刑事責任，也因自己的犯罪行為損害社會公共利益而承擔民事責任，法律對被告人的違法行為做出了全面的評價，能做到全面懲罰犯罪，給社會威懾力，也保障了權利。

二、刑事附帶民事公益訴訟出現的問題及對其的完善

作為一種新型的訴訟類型，其誕生有著合理性、正當性，也是為了突破上述民事公益訴訟帶來困境的一種有益探索。但是新生事物的發展總是需要過程，在發展過程中也會出現不少問題，比如是否需要進行訴前公告、承擔多元化的民事責任方面是否適用懲罰性賠償、檢察機關訴訟地位問題等，需要不斷實踐和探索。

（一）提起訴前公告程序問題

雖然在《解釋》加入了這種新型的訴訟案件類型，但是并沒有深入細化該類型訴訟案件的制度，因此就導致了理論界和司法實務界的做法不一。在司法實踐中，有的履行了訴前程序 ，有的沒有履行 。

理論界也存在分歧，第一種意見認為需要履行訴前程序。因為從邏輯上看，附帶民事公益訴訟是民事公益訴訟中的一種訴訟類型，應遵循《民事訴訟法》及民事公益訴訟的程序性規定，如果檢察機關在訴前不公告，那么就會導致相關社會組織沒有辦法對其行為提起訴訟。第二種意見認為不需要履行訴前程序。如果履行此訴前公告程序，檢察機關將面臨30日的等待暫停期，可能會影響訴訟進程，貽誤提起附帶民事公益訴訟的時期。

本人認為后者的意見比較正確。本人認為，應該明確刑事附帶民事公益訴訟的內涵，不應該把其與普通民事訴訟案件劃等號，應該把這類訴訟案件當做一種新案件類型，不應設置和民事公益訴訟相同的訴前公告程序，否則可能會給案件審理帶來不利影響：一是不利于操作上的統一。附帶的民事訴訟是依托于刑事訴訟而進行的，由審理刑事案件的同一審判組織審理，應遵循刑事訴訟為主的原則。如果通過訴前公告程序，社會組織有意提出民事公益訴訟，那么就可能導致民事訴訟和刑事訴訟出現不一致的主體，從而導致了法院的審判操作不能統一，也違背了《解釋》精神。二是不利于提高辦案效率。刑事附帶民事公益訴訟與刑事訴訟本質上也是兩個不同的訴訟，為了節約司法資源、提高辦案效率，才把刑事訴訟和民事訴訟合并為同一審判機關審理。訴前公告程序使得其他組織介入需要相應的時間，加之公告期30日，這樣設計的制度顯然與設立附帶民事公益訴訟這一訴訟類型的初衷相違背。建議進一步完善相關法律法規和司法解釋，明確賦予檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中直接起訴的權利，無需履行訴前公告程序。

（二）懲罰性賠償問題

關于刑事附帶民事公益訴訟，檢察機關能否提出懲罰性損害賠償要求，理論界對此持不同意見，有學者認為根據《食品安全法》《消費者權益保護法》等法律及《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》等司法解釋，提出懲罰性損害賠償要求的主體是消費者，《解釋》中并未授權檢察機關提起公益訴訟時可以提出懲罰性損害賠償要求。

就賠償損失而言，其包含兩種賠償，一種賠償是補償性賠償，另一種是懲罰性賠償，前者是普通的民事訴訟法律責任。 本人認為，檢察機關目前有權利提出懲罰性賠償要求。一是有利于維護眾多消費者合法權益。公益性是公益訴訟的本質屬性，公益訴訟制度的設計就為了保護公益。食藥領域安全與眾多消費者息息相關，食藥領域發生因犯罪行為而損害社會公眾利益的案件，會產生嚴重的危害后果，處理不好會引發社會不滿情緒，不利于社會的穩定，也不利于社會的健康發展。所以，在第一種補償方式無法達到滿意效果的基礎上，就可以采用第二種賠償方式。懲罰性賠償可以對食品安全違法行為形成威懾力，提高違法成本，更有效兼顧社會公共利益的救濟，符合公益訴訟制度設計的初衷。二是在司法實踐中，已有不少案例支持懲罰性賠償的訴訟請求。2018年3月2日兩高發布的典型案例 中，吳明安等人刑附民公益訴訟案已成為全國首例法院判決支持懲罰性賠償的食品安全領域民事公益訴訟案件。本人所在的檢察院所辦理的案件 提出此類懲罰性損害賠償金，得到了法院的判決支持。三是有法律政策的支持。在《解釋》中規定的“等”字，為食藥領域刑附民公益訴訟案件適用懲罰性賠償空出發展余地。無論從民事公益訴訟設計的角度還是從保護消費者權利角度出發，建議通過立法明確授權檢察機關提出懲罰性損害賠償的權利。

（三）訴訟地位角色問題

在我國2018年出臺的《解釋》中，明確規定了公益訴訟的起訴人是檢察機關。但是檢察機關在刑附民公益訴訟中的訴訟地位，理論界存在一定爭議，之所以存在爭議，關鍵是對于刑事附帶民事公益訴訟的性質不能明確定位。有的學者支持“公訴人說”，認為應遵循附帶型訴訟的從主訴訟原則，有的學者支持“原告說”，認為刑附民公益訴訟本質上是民事訴訟，應遵循民事訴訟中的平等原則。

本人認為，在刑事附帶民事公益訴訟中讓檢察機關做起訴人，一方面刑事部分由檢察機關指派公訴人出庭指控犯罪，要求承擔相應的刑事責任，一方面民事部分由檢察機關以公益訴訟起訴人的身份要求承擔相應的民事責任。檢察機關的身份和地位導致了收集證據能力強于被告，民事部分雙方力量明顯失衡。建議在民事審理部分，能夠更加充分保障被告的民事訴訟權利，做到控辯雙方能處于相對平衡的狀態，才更利于維護公共利益。

同時，檢察機關在提起刑事附帶民事公益訴訟時，如果民事部分面臨敗訴，檢察機關是以普通訴訟參與人的身份行使上訴權，還是以法律賦予檢察機關監督者的身份行使抗訴權，相關法律對此并不明確。此外，檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中，作為公益訴訟起訴人與法律監督者之間是否存在沖突，也值得關注。建議區分不同情況來看待這個問題，如果敗訴時檢察機關對于法院判決結果不服，應當作為公益訴訟起訴人的身份提起上訴，若是法院審判過程違法，應當作為法律監督者的身份提起抗訴，以更好地維護社會公平正義。

（四）受案范圍問題

在我國2018年出臺的《解釋》中，對刑事附帶民事公益訴訟的受案范圍作出明確規定，即當有不法分子對食品藥品安全、資源、生態等領域造成不良影響并嚴重影響消費者合法權益損害社會公共利益的時候，檢察機關可以對不法分子提起民事公益訴訟，因此可以明確其范圍包括資源保護、生態環境、食品藥品安全多個領域 ，同時還設置了“等”這個兜底條款。有的學者認為受案范圍應限定在這兩個領域，這個“等”屬于“等內等”;有的學者認為這個“等”屬于“等外等”，畢竟公益訴訟制度目前還存在很多問題，今后刑事附帶民事公益訴訟將不斷出現新發現新范圍，實務中也應該探索“等”外領域。

本人認為，基于所在檢察院辦理的公益訴訟案件來看，公益訴訟訴前程序辦案數量占比很高，而刑事附帶民事公益訴訟成案率很低。一方面是辦案人員把較多精力投入到行政公益訴訟中，另一方面是刑事附帶民事公益訴訟的線索來源單一，食品藥品領域和生態環境這兩個領域中有犯罪行為并損害社會公共利益的案件挖掘不夠。建議在今后的公益訴訟工作實踐中，能夠拓寬辦案思路，積極與本院刑事檢察業務部門溝通，從刑事案件中多角度挖掘案件線索。立足于公益的角度，嘗試從一些易損害公益的刑事犯罪如非法經營罪、假冒商標罪、詐騙罪等罪名中挖掘刑附民公益訴訟線索，積極嘗試做“等”外探索，拓寬受案范圍，提高刑事附帶民事公益訴訟案件數量，積極維護公共利益。

注釋：

2018年2月23日最高人民法院審判委員會第1734次會議、2018年2月11日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第73次會議通過，自2018年3月2日施行。

《解釋》第20條規定。

周書敏.我國環境公益訴訟的實證分析[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2017（5），第22頁.

吳偉華，李素娟.民事訴訟證據收集制度的演進與發展——兼評環境公益訴訟證明困境的克服[J].河北法學，2017（7），第192頁.

如湖北省利川市檢察院以吳明安等3人涉嫌生產銷售不符合安全標準的食品罪提起刑事附帶民事公益訴訟案，在法院立案后即在《檢察日報》發布公告，履行訴前公告程序。

又如本人所在的檢察院所辦理的轄區首例食品領域刑事附帶民事公益訴訟案，以徐國敏涉嫌生產銷售有毒有害毒品罪提起附帶民事公益訴訟，未履行訴前公告程序。

龍婧婧.檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的探索與發展[J].河南財經政法大學學報，2019（2）.

湖北省利川市人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請判令吳明安等3人共同支付銷售價款十倍的賠償金4.89萬元，并在實際公開媒體上賠禮道歉。

本人所在的檢察院辦理的徐國敏涉嫌生產銷售有毒有害毒品罪刑附民公益訴訟案，訴請判令徐國敏支付銷售價款十倍的賠償金4.2萬元，區法院判決支持了此懲罰性損害賠償金。