日本市民與生活垃圾的百年拉鋸

俞飛

日本提出“混則垃圾，分則資源”的口號，大力提倡垃圾分類。1991年和1995年相繼頒布《再生資源利用促進法》和《容器包裝循環利用法》，這兩部法律奠定了日本社會垃圾分類處理與循環利用模式的基礎，垃圾分類和資源化走上法治化道路

近日，隨著國內各大城市推進生活垃圾分類的管理措施，生活垃圾分類運作良好的日本，一時間成為國人熱議的參照系。

放寬歷史的視角，東瀛江戶時代頒布生活垃圾處理的法令。明治維新特別是二戰結束后，城市化和工業化進程帶來生活垃圾劇增，公害問題成為困擾日本的老大難問題。東京都“垃圾戰爭”打響，社會運動風起云涌，鄰避抗爭和市民訴訟層出不窮。痛定思痛，日本官民攜手，成功迎來垃圾處理新時代。

生活垃圾成公害

2011年BBC推出三集重口味紀錄片《骯臟的城市》，英國歷史學家丹斯諾向全球觀眾展示了14世紀的倫敦、18世紀的巴黎以及19世紀的紐約眾生相，生活垃圾泛濫，疾病瘟疫肆虐，臭氣熏天的逼真畫面讓全球觀眾瞠目結舌，倒盡胃口。

反觀日本，公元1655年幕府在江戶（東京都前身）頒布法令：禁止市民亂扔垃圾到河里;各城鎮設置“大芥留”暫時積累生活垃圾，最后用船裝運傾倒在指定地點永代浦（今天的江東區）。垃圾收集者“芥取人”獲得報酬，并組織行會。這與現代生活垃圾收集和運輸有著驚人的相似。不同于糞尿橫流的昔日倫敦巴黎紐約，江戶市民的排泄物由城郊農民回收肥田。可以說彼時日本在生活垃圾處理方面，領先于西方國家。

1853年黑船來襲，國門洞開，日本從沉睡中驚醒。激蕩的開國，東瀛三島人口劇增，城市不斷擴大，日本成功地擺脫了困境。明治十年（1877年）傳染病鼠疫在阪神地區大流行，公共衛生議題獲得朝野高度重視，同年頒布《街道清掃及廁所糞尿處理規則》。1900年日本通過《垃圾清掃法》，主要目的是防止蚊蠅傳播疾病。這部法律首次規定市政部門應當負責垃圾的處理，這也為日后的一系列相關法律提供法源基礎。

二戰結束，日本經濟乘朝鮮戰爭的東風，發展突飛猛進。富起來的日本市民狂熱地追捧新三大神器——“電視、冰箱、洗衣機”。“大量生產，大量消費，大量廢棄”時代，市民生活垃圾排放量激增。急于復蘇經濟，日本政府對垃圾的處理掉以輕心，簡單的混合收集填埋焚燒，處理能力遠遠趕不上與日俱增的垃圾排放量，垃圾圍城讓市民苦不堪言。

雪上加霜，經濟發展和工業化進程中，日本的土地和河流被大量工業廢物污染，嚴重威脅周邊居民的生命健康。20世紀60年代轟動一時的四大公害案——熊本縣水俁病訴訟、富山縣疼疼病訴訟、三重縣哮喘病訴訟、新瀉縣水俁病訴訟，舉國震驚。1960年日本全國垃圾排放量730萬噸，1965年上升為1600萬噸，1970年增長到3000萬噸。

早在1954年日本國會通過《清掃法》，規定市區為特別清掃區域，市町村負責統一清掃處理生活垃圾。1963年厚生省《生活環境設施改善五年計劃》明確城市垃圾先焚燒后填埋、廁所水洗化的處理方法。1965年日本內閣對此計劃撥款1100億日元。大小城市紛紛上馬項目，購買垃圾焚燒爐。

意識到工業污染的嚴重性，1970年日本“公害國會”頒布了《廢棄物處理法》，明確規定了國民、企業和政府的廢棄物處理責任。新法將廢棄物分為“生產廢棄物”和“一般廢棄物”。生產廢棄物受到嚴格管制，工業廢物不再可以任意排放。而生活垃圾屬于一般廢棄物，國民有責任協助國家和地方公共團體開展廢棄物減量、正確處理的相關對策措施。具體有：生活垃圾分類處理：可燃燒;不可燃燒;粗大垃圾（電視、冰箱等）;玻璃、塑料瓶。國民和企業應遵守政府的規定，將分類正確的垃圾送到指定垃圾收集點。

新法實施之后，日本工業污染得到有效治理;苦于國土面積狹小，填埋地點難尋，而焚燒設施容易排放二噁英受到市民抵制，生活垃圾治理難度極大，舉步維艱。

東京垃圾戰爭

人口千萬的東京，大部分生活垃圾運往郊區的垃圾處理場和海邊填埋、焚燒或者干脆一倒了之;每日大量糞便排入東京灣，臭氣熏天，引發沿岸環境問題。垃圾處理廠成為蚊蠅滋生地，當地民眾苦不堪言。

1966年東京都杉并區居民反對在本地興建垃圾場。燎原之火意外引發垃圾戰爭，生活垃圾隨之成為最緊急的日本城市問題。

此前東京都政府選定杉并區高井戶地塊修建垃圾處理站，該地塊所有者立即提起訴訟，要求取消已經決定的城市計劃項目。當地居民聲援叫板，質疑政府從未公布選址理由，沒有和當地居民協商，“干嘛把垃圾處理站建在我家門口？”

東京都清掃局局長解釋：“人們討厭垃圾，所以居民肯定會反對。某種程度上不采取強制措施就不能抓住解決問題的關鍵。反過來，建設的工場要超一流回報當地。以此對居民進行實踐教育，改善人們對垃圾的印象。”官員堅持克服民眾阻力，強調建設處理場的緊迫性和新設施的安全性。但是，效率至上的官方決策反而加深了居民對官僚的不信任。

激烈抗議的居民走上街頭，直接襲擊政府人員，都政府被迫喊停。這一來，東京“最后的垃圾桶”——江東區民眾忍無可忍，群情激奮：“憑什么總是欺負我們這些老實人？還有沒有天理？”

面朝東京灣的江東區，幾百年來一直是江戶各區的垃圾填埋地，成為當地民眾心中永遠的痛。1957 年東京都在江東區夢之島修建第14號填埋場，官方信誓旦旦：“大家請放心，我們會盡最大努力防止垃圾帶來的危害。拜托了！”

東京都七成廢棄物運到江東區填埋，大部分是沒有經過任何處理的“生垃圾”。每天5000多臺垃圾車駛來，交通堵塞、垃圾外溢、污水亂流、惡臭撲鼻，居民無不怨聲載道。埋藏大量垃圾的夢之島，密密麻麻的蒼蠅飛進住宅區。掛一件洗干凈的衣服出去，不到兩個小時上面就會歇滿黑壓壓的蒼蠅。

當地居民進餐前，必須提前一到兩個小時關閉房門，用殺蟲劑殺死蒼蠅，飯菜第一時間罩上網罩，迅速進食，力爭搶在蒼蠅大量鉆入房間前結束用餐。吃飯時還得邊吃邊扇扇子，驅趕蒼蠅。江東男子最怕聽見外地妻子抱怨：“死鬼，我怎么瞎了眼跟著你嫁到這個鬼地方！”

東京都政府再施緩兵之計：1970 年就會結束夢之島垃圾填埋工作。政府的承諾再次淪為空頭支票，還建設了第15號填埋場。看到杉并入成功阻止了垃圾處理場的建造洋洋得意，江東人多年來埋藏在心底的憤怒一下子爆發出來：“你們不想在本地建垃圾處理場，就把垃圾都扔給我們。我們忍了這么多年，忍無可忍！”

1971年區議會通過抵制決議，江東民眾破天荒把所有區外垃圾車攔在本區入口，詢問“是否同意在貴區建設垃圾處理場”，不同意就禁止該區的垃圾車駛入。一場東京都內城市垃圾阻擊戰，就此打響。

67 歲的東京都知事美濃部亮吉第二天登上電視臺，嚴正宣布：“我聲明發生了垃圾戰，要堅決采取應對措施。這是一場無論如何也不能輸的戰爭”，表明東京都政府的決心。1967年4月贏得東京市都知事選舉后，他宣布：“我想成為一名東京的清潔工。”美濃部亮吉清晰地闡述了，他將致力于解決經濟高速增長帶來的病態部分，努力提高生活在大都市中人們的生活質量，將盡力糾正對社會弱者出現的不公平現象。

東京都為讓各區分擔垃圾處理工作，支持江東區提出的在本區內處理垃圾的建議，同時認為建設杉并區處理場是解決垃圾問題的當務之急。

六天后，江東區議長親自帶領議員在各個主要路口設立檢查站，盤查每一輛垃圾車的證件，杉并區垃圾車全部被拒之門外。“杉并垃圾滾回去！”“請不要再這樣了！”“各地區的垃圾都要在各自的區里處理”呼聲，此起彼伏。“江東區不是垃圾場”的巨大橫幅在風中獵獵飄揚。

垃圾分類第一城

東京都環衛工會宣布，工人拒絕收集杉并區垃圾。五月天氣日漸炎熱，杉并區垃圾大量滯積，垃圾堆散發惡臭。為了防止疫病蔓延，區政府出動消毒車給路上垃圾噴灑消毒液。慘狀通過電視和報紙傳遍了全日本。

那些堅持“不要在我家后院建設垃圾處理場”的市民受到前所未有的震撼教育。東京都富人區居民聽到刺耳的批評聲，“這些有錢的大爺，以為我們是貧民窟的窮人，什么都想用錢解決！這一次，他們打錯了算盤”。

距離第一次抵制運動過去了六年。這場漫長的拉鋸戰，讓東京都政府和杉并區居民都疲憊不堪。

1972年，各方同意召開討論處理垃圾問題的都區懇談會。東京都方面主張：“都區懇談會在人員構成、運作、作出結論等方面都盡量體現了民主性”，但反對建設杉并處理場的一方認為：“都區懇談會沒有法律權限，但東京都知事完全采納了懇談會的建議，并做出了決定;在懇談會38名成員中只有9名居民代表，而這9名也都是各種團體的負責人，不是真正的居民代表;選址時沒有考慮公害問題（候選地大氣污染程度等），這很荒唐;東京都的宣傳很片面，把高井戶的居民說成是壞人。”

江東區指責杉并區的地方保護主義，希望東京都嚴厲應對，同時，再次用武力阻止來自杉并區的垃圾車。而杉并區的居民連續發動總動員，使得懇談會三次流產。

“垃圾戰爭”的最終轉機發生在1973年10月。面對始終沒有推進的杉并區垃圾處理廠建設，江東區準備第三次發動禁止垃圾車入境的行動。這一次，江東區甚至威脅要把抵制范圍擴大到東京全體。

意識到問題嚴重性的東京都政府再也坐不住了，一改過去的被動調停者姿態，開始主動介入。

東京都給杉并區定下了11月5日這一最終期限。在杉并區反對派仍然拒絕之后，美濃部知事宣布，將用強制征收的手段來建立垃圾處理廠。

在日本，強制征收土地可謂一個大膽舉動。支撐戰后日本民主體制的重要一環就是土地的私有化。政府對利用公權力來征收私有土地的方法十分謹慎。另外，和“垃圾戰爭”幾乎同時進行的，還有著名的成田機場土地所有者反對運動，公權力的運用受到了全社會的嚴格監督。

最后，1974年各方在法院的調停下達成全面和解，區民同意在杉并區建設垃圾處理場，同時規劃和施工必須尊重居民團體的意見。這場沸沸揚揚的東京垃圾戰爭終于落幕。

此前在1972年，東京環衛局進行了173次垃圾處理宣傳，共有7635人參加。東京環衛局與鄰里協會進行多次垃圾問題小組討論，座談會和“暑期學校”。1974年，為響應當年的垃圾宣傳活動，4萬多名東京人到工廠參觀，參加研討會。1976年，6萬市民參觀垃圾焚化爐和垃圾填埋場。

東京環衛局還對少年兒童進行了針對性的教育，并通過他們向父母進行宣傳，組織焚化爐的親子之旅專場。該局贊助了一年一度的兒童繪畫與垃圾相關主題的比賽和展覽，并收到了來自都市區小學生的數千份參賽作品。

1973年世界石油危機爆發，更讓日本人開始認識到資源的有限性和有效利用資源的必要性。日本經濟從高度增長逐漸走向穩定增長。垃圾數量的增加也變得緩慢，地方自治團體加緊建設相關設施。

在此背景下，日本提出“混則垃圾，分則資源”的口號，大力提倡垃圾分類。1991年和1995年相繼頒布《再生資源利用促進法》和《容器包裝循環利用法》，這兩部法律奠定了日本社會垃圾分類處理與循環利用模式的基礎，垃圾分類和資源化走上法治化道路。

對于垃圾袋收費，日本市民的態度也決非一致歡迎。早在1942年，名古屋市率先實施了垃圾收費制度，成為日本第1個實施垃圾收費的城市。第二次世界大戰結束后的1946年，對生活垃圾進行收費的城市才逐漸增多起來。也就是說，日本真正意義上開始普及垃圾收費制度是在二戰以后。

2006年，藤澤市修改本市《廢棄物處理條例》，引入生活垃圾袋收費制度。部分市民對此非常不滿，居民要繳納一定的費用，才能用專用的垃圾袋傾倒垃圾，增加不小的生活支出。根據日本《廢棄物處理法》，一般廢棄物的處理是地方公共團體的責任，而地方公共團體是以市民繳納的稅金作為廢棄物處理的資金來源。

他們以藤澤市政府為被告，提起公法上的當事人訴訟，請求法院確認條例無效;藤澤市政府負有無償收集市民生活垃圾的義務。

法院經審查，判決：原告如果不使用被告指定的專用垃圾袋，其排放的生活垃圾都將得不到處理。所以原告提起的確認訴訟對于本件糾紛的處理是妥當的，原告對于本訴訟具有即時確定的現實利益。但是不能因一般廢棄物的處理是地方公共團體的責任，就推定地方公共團體必須無償地處理一般廢棄物。地方公共團體對使用了指定專用垃圾袋的垃圾加以收集、處理，意味著該地方公共團體對特定人提供了特定服務，并就此收取費用。換言之，享受服務者（排放垃圾者）負擔了服務費用，這符合2000年日本《地方自治法》第227條的規定——普通地方公共團體可以在其事務中對特定人征收手續費。

日本東洋大學經濟學系山谷修作教授的調查統計顯示，截至2015年4月，日本全國813個城市中，實施垃圾收費的有457個，收費實施率為56.2%;全國745個町中，實施垃圾收費的有518個，收費實施率為69.5%;全國183個村中，實施垃圾收費的有119個，收費實施率為65%;全國1741個市町村中，實施垃圾收費的共有1094個，收費實施率為62.8%。

2008年東京都23區特別區長會決定，對本區內處理不完的垃圾，以每噸1500日元（約100元人民幣）的費用支付給承擔其垃圾處理的區。這樣一來，每年接受約270萬噸垃圾（23個區垃圾量的1/6）的江東區一年收到2億日元以上的費用，同時，沒有垃圾處理廠的核心區新宿區每年要支付1億日元。

就在杉并垃圾處理廠開工建設的同一年，江東夢之島公園開園。現在的夢之島綠樹成蔭，擁有東京都內數一數二的綠地面積，成為東京的“海上綠島”和著名旅游景觀，游人如織，風景如畫，當年“惡魔島”的景象一去不復返。

百年彈指一揮間，東京蝶變為全球垃圾分類第一城！