大數據技術融合數據驅動的國土空間規劃編制探索

金群 李寧

摘要：本文圍繞現行國土空間規劃體系存在的問題，探討了大數據應用于國土空間規劃編制的思路，并從雙向驅動決策、新型應用框架以及新型數據源等三方面對大數據技術融合數據驅動的國土空間規劃編制進行了探索。

Abstract： Focusing on the existinz problems in the current territorial spatial planning system， this paper probes into the application of big data to territorial spatial planning making. It also explores the data - driven territory spatial planning making with big data from three aspects： the two-way driven decision， new data source and new application framework.

關鍵詞：大數據;數據驅動;國土空間規劃編制

Key words： big data;data-driven;territory spatial planning making

中圖分類號：TU984.11? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）21-0279-02

1? 背景

空間規劃是國家各類開發保護建設活動的基本依據。2016年，原國土資源部發布的《關于促進國土資源大數據應用發展的實施意見》指出，在新一代信息技術迅猛發展的背景下，將年度變更調查、自然資源調查和相關專項調查與大數據結合起來，利用信息化手段摸清家底，對科學設置空間規劃的底數、底盤和底圖具有十分重要的意義。2017年，《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》《省級空間規劃試點方案》印發，明確提出通過加快推進生態文明建設，完善國土空間規劃編制體系，達到國土空間治理能力的現代化要求。2019年5月23日，國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式對外公布，確定了利用大數據和新技術，推進國土空間全域全要素的數字化和信息化，構建國土空間數字化生態，以期逐步形成數據精準化、業務協同化、監管全程化、預警實時化、決策科學化、服務一體化的國土空間規劃。2019年5月27日，自然資源部對《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》進行了權威解讀，標志著國土空間規劃體系頂層設計基本形成。目前，自然資源部門改革正有序展開，圍繞國土空間規劃編制，提出要以國土空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段，將優化生產、生活、生態布局作為要點，最終實現自然資源的集中統一管理。如何基于現有的國土空間數據資源成果，為科學劃定“三區四線”提供技術支撐，成為各級自然資源部門和規劃編制單位熱議的話題。

2? 現行規劃體系及所存在的問題

我國現行的空間規劃種類繁多，各類規劃之間在空間和內容上矛盾突出，總結為“底圖不一、底數不清、底線不明、編管不銜”，難以適應新時期“全國統一、相互銜接、分級管理”和全域、全要素用途管制的空間規劃體系構建要求。其存在的主要問題有：

2.1 在橫向上呈現出多規并行、管控交叉的特點

由于各類空間規劃編制的主體不同，目的各異，直接導致規劃目標和結果差異較大，內容交叉重疊，難以達到空間邊界共識，缺乏有效協調與銜接。

2.2 在縱向上呈現出自成體系，擴張不斷的特點

由于規劃編制和規劃管理二者難以同步。雖然各規劃編制部門注重數據來源的廣度與深度，但由于部門間的數據壁壘，導致信息共享不充分、統籌協調困難，規劃編制各自為政，致使一些規劃的編制不夠合理的問題。

2.3 “以人為本”考慮不夠

當前社會越來越強調“以人為本”，城市化進程也發生了轉型，過去是“土地城鎮化”，現已逐漸轉型為“人本城鎮化”，逐漸增強認識、利用和保護地理環境的能力，人地關系日益緊密。但反觀現實，在實際操作層面國土空間規劃編制依然存在“為人還是為地”的問題，面對這種狀況，亟需深化對人地關系的縱深認知與定量模擬研究。

針對上述的各類問題，在開展國土空間規劃編制的過程中以自然資源調查監測數據為基礎，整合各類空間關聯數據，構建統一的國土空間規劃技術標準體系，搭建完善的國土空間基礎信息平臺，運用大數據理念和方法，提供國土空間大數據支撐，促進國土空間信息資源共享就顯得非常重要。

3? 大數據應用于國土空間規劃編制的思路

大數據具有動態性和多樣性等特點，與傳統的規劃編制數據和方法相比，大數據在從宏觀到微觀層次揭示人的空間活動模式和規律方面更具優勢。現在自然資源部門也在進行針對多源、海量、異構，不同采集頻率的數據，建立自然資源大數據資源體系，構建并形成自然資源數據湖。有了大數據資源體系，可為各類土地用途專用和土地征收等審核、報批等工作提供占用基本農田分析、重疊分析、管制區分析等應用支撐，為合理規劃國土空間的適宜性和多功能性提供服務。為構建以國土空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，提供輔助國土空間規劃編制及實施評估的合規性分析、輔助項目選址、多規差異性分析等分析服務。

構建國土空間規劃的大數據資源體系，對各類數據的采集要建立標準，打破“信息孤島”，加強信息共享，夯實數據基礎。整合各類空間數據，利用先進的信息化手段構建統一的空間基礎信息平臺。讓數據擺事實、由數據做決策、用數據來管理，使規劃實施監管更科學，更有效。

4? 大數據技術融合數據驅動的空間規劃編制探索

由于“自上而下”五級體系的限制，傳統的空間規劃編制彈性約束考慮不足，注重剛性約束。隨著“多規合一”工作的開展、自然資源機構改革與職能調整，以及物聯網、云計算、大數據等新技術給規劃行業帶來的沖擊與挑戰，使得建立在小數據基礎上的規劃編制方法和范式存在不足，迫切需要一種基于大數據技術的新型空間規劃編制方法。

4.1 推動雙向驅動決策機制

過去，各級規劃體系在任務和內容的分解落實過程中基本遵循“自上而下”先理論建模、后數據分析的傳統路徑，屬于“目標驅動”決策。這種規劃理念注重剛性約束，在經濟社會高速發展的當前階段容易存在對實際需求估計和考慮不足的問題，使得規劃的戰略目標無法適應社會經濟發展實際。國土空間規劃作為長期規劃，要求明確空間發展目標和發展愿景。特別在當前“多規合一”趨勢下，國土空間規劃融合了社會、經濟、自然等多方面因素，規劃編制涉及的數據信息呈爆炸式增長，傳統的數據處理與分析方法已無法滿足需求。亟需推動實現傳統“目標驅動”與新型“數據驅動”融合的雙向驅動決策機制（圖1）。“數據驅動”決策機制的引進，有助于克服傳統研究方法的不足，實現了國土空間規劃“自上而下”的精準表達，為編制國土空間規劃提供了底數、底板、底線支撐。

4.2 新型數據源

傳統的規劃數據源通常是由土地普查、經濟統計、地面調查等靜態數據組成的，存在幾何粒度粗、更新周期長等問題。在大數據背景下，隨著基于定位功能的移動信息設備和技術逐漸成熟，空間位置服務數據大量涌現，構成了國土空間規劃的感知體系。多源異構數據的動態可獲取性、社會經濟運行等社會屬性數據，促進國土空間規劃由單一的物理空間規劃轉向為“以人為本”的生態規劃。這種“由人及地”的研究范式，為探究“人地關系”提供了全新視角，大量有關“人”的信息符合當前“人本化”與“信息化”的學科發展趨勢（表1）。“數據驅動”視角下的國土空間規劃編制進一步整合了互聯網、物聯網、移動設備等渠道，整合了大量反映國土資源數量及空間結構、利用動態、模式與效率的新型數據，具有樣本量大、尺度精細的特征，實現從傳統的有限數據源向多樣化的信息采集過渡，增強了效率。

4.3 新型應用框架

針對新型數據源，圍繞數據驅動視角下空間規劃編制重點關注的彈性和效率兩大核心問題，從宏觀和微觀兩個尺度構建大數據在空間規劃編制的中的應用框架（表2）。以人口遷徙數據為例，其數據內容從微觀上反映了城市之間每日人口流動數量及其流向，宏觀尺度的應用價值體現在科學分析區域人口流動格局和趨勢，可為資源配置、指標分解預留調整空間，提升空間規劃編制的彈性;百度、阿里巴巴等互聯網公司通過聯合四大運行商開展了手機信令數據的分析，并計算出城市主要區域的人口熱力分布圖，為城市開展精確畫像，其微觀尺度的應用價值反映在精準評估存量建設用地潛力，可從動態監測、優化布局等方面增強空間規劃編制效率。

5? 結語與展望

本文就如何利用大數據編制國土空間規劃，提升規劃彈性、增強編制效率進行了探索，通過構建宏觀LBS數據在空間規劃編制的應用框架，探索在國土空間規劃編制中嘗試“目標驅動”和“數據驅動”的雙向驅動決策機制。同時，依托整合的多源地理大數據，實現規劃編制數據獲取從傳統數據源向多樣化的信息采集過渡，增強規劃的科學性與量化指標。

展望未來，隨著大數據、云計算等新興數據和信息技術的推廣應用，國土空間規劃的各個關鍵環節將會迎來技術躍升和應用拓展，真正建立以生態保護為導向，以用途管制為抓手，逐漸實現高效協同、集約發展、精細治理的國土空間規劃新模式。

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