我國積極老齡化背景下的老齡法制建設思考

馬芳琴 趙璐

摘 要：伴隨經濟的快速發展，我國的老齡化進程不斷加速，并逐步呈擴大趨勢，積極老齡化成為全社會共同面對的問題。針對老齡化法制建設是積極老齡化過程中不可或缺的一個環節，也是我國建設社會主義和諧社會和社會主義法治社會的必然要求。文章從積極老齡化的概念開始分析了我國老齡法制建設發展的歷程以及存在的問題，最后提出積極老齡化背景下老齡法制建設的建議。

關鍵詞：老齡化;老齡立法;權益保障

一、積極老齡化的概念

20世紀90年代末世界衛生組織（WHO）提出的“積極老齡化”概念為老齡化研究以及老齡化政策研究提供了新的研究視角。積極老齡化的概念是在聯合國提出的“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現”這一原則基礎上概括出來的?！斗e極老齡化——政策框架》（Active Ageing：A policy Framework）中對積極老齡化的定義如下：積極老齡化指人到老年時，為了提高老年生活質量，使健康、參與和保障的機會極可能獲得最佳機會的過程（WHO，2002）。積極老齡化行動的目的在于幫助人們在生命中的各個階段，能夠使自己在物質上、社會上和精神上等各個方面都發揮所有潛能，讓人們有能力按照自己的需要、遵循自己的愿望，并在自己的能力范圍內參與各類社會活動。

積極老齡化對老年個體和群體都適用，且有著豐富的內涵。對個體來說，積極老齡化意味著幫助老年人維持良好的生理、心理健康和社會適應能力，提高老年生活質量，盡最大努力使老年人在生命的最后階段之前保持身體功能良好，幫助老年人無疾而終。對群體而言，積極老齡化意味著老齡化社會中絕大多數老年人身體健康、生活幸福和長壽，并不斷提高健康老年人在群體中的比例。對社會而言，積極老齡化意味著老齡化社會能夠盡量克服老年人帶來的負面影響，促進社會發展能夠保持持續、健康和穩定;老齡化社會能夠為社會的所有成員提供物質基礎，以保證社會成員享受健康、富足和幸福的生活。

根據中國老齡科學研究中心公布的研究數據，截至2016年底中國60歲以上老年人口已達2.4億，占總人口的比例是17.27%，65歲以上人口1.58億，占總人口的比例是11.37%，且老齡人口以每年凈增1000萬人的速度快速增長，預計到2050年前后，我國老年人口數將達到峰值的4.87億，占總人口的34.9%，我國人口的平均年齡將達到46歲，比現在的平均年齡大9歲。面對如此迅猛的老齡化趨勢，我們必須接受老年人權益保障法制化等觀念，構筑老齡法制體系，專門用于應對人口老齡化所帶來的一系列問題，更好地保護老年人合法權益，更好實現積極老齡化。

二、我國老齡法律制度的現狀分析

1.我國老齡立法發展歷程

我國老齡相關立法沿革大致經歷了三個階段：

第一階段是1996年以前，此階段主要以道德和政策約束為主，此時尚未形成完整的法律體系對老齡人口的合法權益進行規范性保障。1982年，聯合國在維也納召開第一次老齡問題世界大會，呼吁世界各國重視人口老齡化問題。1983年國務院響應聯合國的號召正式批準中國老齡問題全國委員會為常設機構。從此中國開始了有組織、有領導、有計劃的老齡工作，老齡政策進入形成期。此時相關保護老年人權益的條款散見于《憲法》、《民法通則》、《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》等國家重要的基本法律文件中。

第二階段為立法初步探索階段，即1996年頒布實施《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》），我國歷史上第一步保護老年人權益的專門法律，將保障老年人權益以法律的形勢確定下來，使老年人權益保障做到有法可依，它的制定與實施標志著我國老年人權益保障工作順利走上了法制化的軌道。2000年中共中央、國務院下發了《關于加強老齡工作的決定》，國務院召開了全國老齡工作會議。2001年，國務院印發了《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》。2002年明確了“黨政主導，社會參與，全民關懷”的老齡工作方針。這些重大措施，有力地推動了老年人權益保障工作。

第三階段為逐步完善階段。隨著經濟社會的快速發展，1996年制定的《老年人權益保障法》在實施過程中出現了許多新的問題，因此，2012年底《中華人民共和國老年人權益保障法》進行了修訂，樹立了現代化的養老理念，確立了積極應對人口老齡化的基本國策，建立了合乎國情的養老框架，為我國應對老齡化提供了法律基礎，不僅把老年人與政治、經濟、文化、社會和環境的協調發展進行了有機統一，還體現了保護特殊弱勢群體的法律原則，更加確定了該法律在保障老年人權益的法律體系中的核心地位，增強了對老年人權益保障的法律層面的針對性和可操作性，使司法機關在維護老年人合法權益的問題時能做到有法可依，尤其增加了對于歧視、侮辱、虐待、遺棄老年人，干涉老年人婚姻自由，欺詐、侵占老年人財產、老年人生活照料和精神慰籍以及老年人維權的渠道和方式等方面的具體條款和懲戒措施，這些新的內容為老年人合法權益維護提供指導，減少了司法實踐的盲目性。除此之外，還有國務院及其部委以及地方制定的法律、規章及其規范性文件。在法制實施方面，除社會保障制度外，還建立了 “最低生活保障”制度、“五保戶集中供養”制度、高齡補貼制度、養老服務補貼制度以及涉及老年人乘車、就醫、司法等幾十項優待政策，保障老齡人口的合法權益。

2.我國老齡立法存在的問題

雖然我國針對老齡化已經有一些基本的法律制度，但是因為我國人口老齡化速度快，老齡法制建設基礎較為薄弱，立法上還是存在一些問題。

（1）涉老立法缺乏統一的立法體系和立法框架。我國的現行老齡立法只是以《老年人權益保護法》為主體搭建起了一個基本的、低層次的法律體系的框架。我國對老年人權益保護的法律規范除此之外，其他立法均散見于《憲法》、《民法通則》、《繼承法》、《刑法》、《婚姻法》等法律規范之中，同時還有國務院各部委、地方政府制定的法律、規章及其規范性文件，這樣造成老齡立法不僅分散，且由于時間效力、空間效力、位階效力等的不統一，在執行中缺乏統一立法精神和原則的指導，容易造成混亂和沖突。

（2）涉老立法的政策性色彩突出。從我國老齡立法的現狀來看，現有的法律制度中專門立法1部（即《老年人權益保障法》），其他涉老立法23部，行政法規、規章以及規范性文件約394件，其中法規和規章12件，[1]其余全部為國務院及部委關于老齡問題的政策性的指導意見、通知、復函、批復等。在實際執行中恰恰是這些數量龐大的帶有政策性色彩的指導意見、批復等文件更加具有針對性和指導意義，在執法和司法活動中發揮著真正的法律功能。

（3）涉老立法的前瞻性不足。人口老齡化是一個動態發展的過程，且其對一國政治、經濟、文化和社會發展有系統性、結構性和長期性的影響。從我國目前的老齡法制發展狀況看，一是由于我國老齡化速度迅猛，之前相關立法基礎薄弱，目前在老齡立法過程中呈現出“短、平、快”的立法思路，相關老齡立法及規定處于被動狀態，出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的狀況，不能及時應對處于動態變化狀態的人口老齡化過程中出現的新問題;二是動態立法能力和立法趨勢不明顯。老齡化是一個發展變化的過程，需要立法者在立法之初就將相關法律制度放到老齡化的大背景中去，主動考慮和預見未來在老齡化的過程中可能出現的問題并積極應對，用具有戰略高度和長遠眼光來制定相關法律規范來應對我國的老齡化趨勢。

（4）老年人權益保障救濟機制可操作性不強?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā分袑τ诶夏耆素敭a的處分權﹑繼承權，對于家庭成員虐待老人﹑遺棄老人﹑暴力干涉老人婚姻自由等情況做了規定，但其與婚姻法》、《繼承法》、《民法通則》、《刑法》等所規定的內容有所重合，而后者的規定要比老年人權益保障法的規定更具體﹑更便于操作。在司法實踐中出現的復雜問題，如若子女以贍養老人為借口，偷偷轉移老年人財產，或是同住人以贍養、照顧老年人生活為名，在購買房屋產權、遷入戶口、更改戶主、財產過戶等目的達到后，出現遺棄或虐待老年人、侵吞老年人房屋產權等情況，依據現有法律制度規定是難以尋求法律的直接保護，因為有很多道德層面的規范尚未被法律化，相應的法律救濟機制尚處于空白狀態，致使侵害人的責任無法進行追究。

三、積極老齡化背景下的法制建設建議

1.逐步建立完善的老齡法律體系

我國目前積極應對老齡化首先應逐步建立完善的立法體系，建立以《憲法》為統領和指導，以《老年人權益保障法》確立的內容為基礎的老齡法律規范體系，加快其他老齡相關立法，如《養老保險法》、《老年福利法》、《老年人法律援助辦法》等相關法律、法規和老齡政策。逐步建立完善的老齡法律體系，使得我國積極老齡化的過程中有法可依。同時，老齡立法要把老齡人口與社會發展、經濟發展、資源環境的協調發展或者可持續發展作為立法關注的核心要素，突出老齡人口法律關系的特點，更全面的維護老齡人口的合法權益。

2.適時出臺區域性與行業性老齡政策作為補充

全國性老年保障基本法律能夠為老齡人口的權益提供最基本的保障，但是因我國國情的復雜性、經濟水平發展的不均衡性等因素的存在，城市和農村、各個階層的老齡人口的經濟能力的差異性，不同層次老年人需求的差異性等問題存在，相關法律規范就需要具體問題具體分析，對于國家基本法律不能照顧到的地方，需要政府制定相應的地方和部門政策作為國家基本法律的補充。我國各地也可根據地方實際情況在全國性養老法律的基礎上，可以參照國外的立法在必要的情況下制定本行業的單行養老政策法規作為有效補充。比如上海就制定了《上海市老年人權益保障條例》等一系列的地方性法規和地方性規章，更為切實地維護了當地老年人的合法權益。

3.加強老齡執法力度與執法網絡

老齡執法工作首先在于明確老齡案件的執法機構，建立健全老齡案件執法保障網絡。首先，加強老齡人口案件執法隊伍的建設。老齡人口的案件需要關注老年人的身心健康，所以需要專業的執法隊伍。其次，明確專門的老齡案件管理機構。目前我國老齡人口權益保障工作的整體宏觀管理機制未明確，在管理制度相對分散的情況下，執法工作往往不夠有力。因此做好老齡執法工作首先在于國務院和各級地方政府需要確定一個專門的老齡執法機構，針對老齡人口及相關案件的特點進行高效執法，且保證該機構在司法審判、公安、老齡委等各個執法和行政部門之間起到很好的貫穿于銜接作用，建立強有力的執法網絡。

4.加強老齡普法宣傳

通過組織各種法制教育、法制講座、法庭觀摩、法制講座、法制知識競賽等法制宣傳活動，培養老齡人口及社會群體的法律意識和老齡人口的維權意識，營造敬老愛老的社會氛圍，同時加強對老年人的法制教育，幫助老年人建立法律思維，在一定程度上降低老年人的“畏訴”“厭訟”的情緒，增強老齡人口知法、守法、用法的意識，積極維護其合法權益。

總之，積極老齡化需要面對的問題是多元化的，老齡化法制建設也是需要一個過程的。面對中國來勢兇猛的銀發浪潮，積極老齡化需要立足我國的基本國情，以法律制度建設為基礎，努力打造并發展多層次、全方位的老齡人口服務保障體系。

注釋：

[1]數據來源.全國老齡工作委員會辦公室編《中國老齡法律法規文件匯編》，北京：華齡出版社2010年版

參考文獻：

[1]馬芳琴.淺議人口老齡化的法律挑戰，知識經濟，2014年第320卷p52-53

[2]崔卓蘭.我國老齡社會的法律制度及其法律對策，吉林大學社會科學學報，2011年5月p10-16

[3]鄧大洪.“銀發浪潮”來襲一半是火焰一半是藍海，商界論壇，2018年9月p18-20

[4]王曉玫.老齡法制建設研究，社會福利，2013年第3期p48-53

[5]李輝，我國老年人合法權益法律保障問題研究，河北大學，2012年6月

作者簡介：

馬芳琴（1978--）女，陜西寶雞人，講師，碩士，從事法律相關教學與研究。

趙璐（1992--）女，陜西銅川人，助教，碩士，從事法律相關教學與研究。