“一次委托、統一測繪、成果共享”服務模式研究

王化娟

(珠海市測繪院，廣東 珠海 519000)

1 引 言

多年來，受體制機制等因素的影響，我國政府地理信息資源共享一直不夠順暢，地理信息資源的價值沒有得到最大化的體現[1]。測繪工作牽涉多個部門，測繪工作存在多頭測繪、重復測繪等問題[2]。2018年5月國務院辦公廳印發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》，為深化“放管服”改革，推動政府職能轉向減審批、強監管、優服務的方向轉變，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日。通知中明確要求合并審批事項，由同一部門實施的管理內容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項，應整合為一個審批事項。推行聯合勘驗、聯合測繪、聯合審圖、聯合驗收等。對于驗收涉及的測量工作，實行“一次委托、統一測繪、成果共享”。

珠海市政府為深入貫徹中央和省委關于全面深化改革決策部署，按照“四個走在全國前列”的新要求，在《珠海市全面深化改革2018年工作要點》中明確提出推進“數字政府”改革建設，深化“放管服”改革要求。如何從需求出發，協調和運用政府、建設單位和測繪單位等各方力量，推進測繪地理信息資源在行政審批中的應用服務，縮小應用服務與需求之間的差距，本文結合珠海市目前建設工程監督管理及驗收涉及的測繪實際情況，探索建設工程“一次委托、統一測繪、成果共享”服務模式研究。

2 工程建設項目審批的現狀

目前珠海市建設工程項目行政審批各階段涉及的測繪內容如圖1所示，在用地審批階段，需要辦理土地預審和土地勘測定界測繪，建筑工程/市政工程用地紅線檢驗測繪；在建設項目施工階段，需委托測繪部門根據不同的施工節點開展建筑工程/市政工程施工放線規劃檢驗測繪、房屋建筑工程地下或半地下結構規劃檢驗測繪、房屋建筑工程首個標準層規劃檢驗測繪、商品房建設項目預售許可規劃檢驗測繪、市政工程地下管線項目還需在覆土前辦理地下管線覆土規劃檢驗測繪；項目驗收階段，需要委托測繪部門辦理規劃條件核實測繪和人防驗收測繪。針對商品房項目預售時，需委托測繪部門辦理不動產預售面積測繪，到規劃部門辦理《商品房預售許可證》，并在不動產登記部門辦理預售備案。規劃驗收合格后需再委托測繪部門出具不動產測量報告，辦理不動產確權登記。

3 研究的內容

一次委托是建設單位在辦理建設工程行政審批時，涉及的所有測繪工作可線上或者線下一窗(測繪業務服務窗口)受理，一表填報，實現所有測繪業務一次委托即可；統一測繪是測繪部門在建設工程所有施工階段中，為滿足各行政審批要求開展多項測繪任務時，按照現行政策法規，梳理項目審批和測繪各環節業務協同的標準化流程，建立統一的項目數據標準，統一項目編碼、業務名稱、屬性字段、信息表結構等，使測繪成果圖元數據盡量共享通用，統籌協調多項業務進行統一測繪。成果共享是在行政部門、測繪單位和建設單位三者之間通過信息化服務實現測繪數據結果信息進行實時傳遞，同時將測繪結果數據提取加工為各主管部門所需要的審批依據信息，實時對接管理審批業務系統，直接支持審批服務。行政審批結果信息也實時反饋給測繪部門和建設單位，以支持下一環節業務辦理。

圖1建設工程項目行政審批各階段涉及的測繪內容

3.1 “一次委托”的實現

在建設工程從審批立項到驗收確權登記，時間跨度長、不同節點測繪內容差異、測繪節點時間不連續的情況下，重點要實現讓建設單位只委托一次即可實現全流程業務的申請。首先是以測繪服務全過程一體化為目標導向，統籌協同土地、規劃、人防、不動產登記等職能部門的管理業務和測繪服務，構建服務數據鏈，然后將服務流程化，每個服務流程節點進行模塊化，制定統一的模塊化標準，再通過互聯網+政務的手段，做到一站式服務。

跨部門協作是觸及多個部門利益的系統工程，需理清每個職責部門的行政職能權限范圍，制定出統一標準的業務流程，將每一個業務流程通過封裝數據標準的方式進行模塊化，通過鏈接每一個業務流程最終構建一整條跨部門的測繪服務數據鏈，如圖2所示。制定統一的數據標準是確保服務鏈中數據正常流轉的關鍵，理清各業務流程內部運轉模式以及各流程之間的銜接關系是模塊化建設的重點。此項工程涉及政府多部門共同參與，協同作業，為促進各職能部門積極投入，最終實現跨部門政府信息共享，學者們探討了激勵機制、動力機制、運行機制、推進機制等，并提出了一系列應對策略，如制訂共享協議、建構信任的關系網絡、優化治理結構、加強網站信息公開、增加移動應用、保證共享的合法性等[3]。最終還需要政府部門在戰略層面進行規劃，構建具有統籌協調能力的治理體系，統籌協調不同部門之間的職能和利益關系。

圖2跨部門測繪服務數據鏈

3.2 “統一測繪”的實現

要實現建設工程審批階段的統一測繪，首先要解決以下三個問題。一是建設工程在相同的施工階段，服務于不同行政部門的不同測繪內容，如服務于人防部門的人防驗收測繪和服務于規劃部門的規劃核實測繪；二是建設工程不同施工階段，服務于不同行政部門的不同測繪內容，如服務于規劃部門的房產預售測繪和不動產登記部門不動產確權測繪；三是建設工程不同施工階段，服務于同一行政部門的不同測繪內容，如服務于規劃部門的不同施工階段的規劃檢驗測繪。

解決上述問題的關鍵是通過信息化手段構建模塊化工作流模型，實現信息化測繪，即模塊化服務。模塊化生產是一種結構事實，如果某一產品結構是嵌套層級體系，其內部各單元間聯系密切，但又獨立于其他單元，且整個系統以統一協調的方式運行，那么這就是模塊化[4]。模塊化工作流模型是對業務數據鏈中的各測繪服務按數據/服務類型進行模塊化拆分，上述圖2跨部門測繪服務數據鏈中各部門內部的所有測繪服務類型可以分別組建成單獨的模塊，如土地預審測繪服務類型即為一個模塊。各模塊根據數據內容分類制定統一的數據標準，再通過接口服務模式實現各模塊之間的數據交互。每一個模塊都有一個可供使用部門訪問數據的服務接口，此接口負責在服務使用者和服務提供者之間定義并實現合約，如圖3所示，支持實現不同管理職能所需數據信息的協同與共享。

模塊化的業務流程設計，需在業務流程之間建立標準化服務接口。模塊之間通過預先定義的、明確的接口進行交互，標準化接口的好處是可以使得模塊間的替換變得更加容易[5]。標準化服務接口確保同一項目在不同業務階段測繪數據共享，同一項目在不同作業人員之間無縫分工協同，避免重復作業，從而提升工作效率。

圖3 子模塊間的合約及其關聯實現

3.3 “成果共享”的實現

成果共享是要實現測繪數據分發服務到相關行政審批部門，審批意見在行政部門間共享，最終達到聯合驗收的目的，全流程成果信息共享服務模式如圖4所示。實現成果共享的關鍵是要測繪成果建立統一的標準，即首先是要做到測繪部門內部數據管理標準化，成果數據和應用服務數據標準的建立直接影響數據的二次加工，即數據的抽取和轉換。其次是采用ETL技術整合重建專題數據倉庫，匯聚業務全過程服務信息流，采用聯機分析處理技術(OLAP)，自定義數據分析模型將測繪成果數據進行多方位展現分發報送。ETL即數據抽取、轉換、清洗、裝載的過程，是構建數據倉庫的重要環節[6]。OLAP(聯機分析處理)是聯機查詢和分析某個具體主題的數據，從多維度、不同綜合層次上直觀地將數據狀態展示給使用者[7]。最后政府部門之間以及和測繪部門之間需建立協同共享服務機制，采用VPN專線實時傳送成果信息以實現全流程信息共享。

圖4全流程成果信息共享服務模式

4 關鍵技術的研究與實現

4.1 測繪成果數據標準化

EPS地理信息工作站基礎平臺從測繪與地理信息角度構建數據模型，綜合CAD技術與GIS技術，以數據庫為核心，圖形屬性融為一體，全面支持信息化生產[8]。采用EPS平臺開發服務于各行政審批部門的統一標準的數據生產系統，如規劃核實、規劃經濟指標預(核)算、土地審批、規劃檢驗信息化生產系統，如圖5所示。各生產系統以項目作為管理單元，基于數據庫技術和數據標準模板控制技術，實現了建筑工程、市政工程、地下管線、道路橋梁等建設項目測繪業務的專題信息和服務管理信息的一體化、智能化生產服務。使用“模板”技術封裝了系統數據標準，使用同一模板，保證不同作業者或不同生產過程(外業、內業、建庫等)成果的標準統一，從而有效地保證生產質量和效率，強制系統生產的數據標準統一，為后續的數據重構奠定良好的基礎。

圖5 基于EPS平臺開發的生產系統

4.2 基于BI技術實現數據服務協同

測繪部門生產的測繪數據同時報送到相關行政審批部門，不同部門需要的數據內容側重點不同，統計分析形式多樣。而建設項目工期長、測繪節點不連續，信息分散，需要通過ETL技術和OLAP技術建立空間數據倉庫以實現數據智能化的分發統計服務。首先需通過ETL技術將業務數據、生產管理數據、成果信息數據高效整合為專題數據倉庫，匯聚業務全過程服務信息流，再采用OLAP聯機分析處理技術，實現面向服務對象的時間、空間、類型多維度統計，本研究通過多層分類，分別從文件類型、數據包結構、檢索條件、變化條件、來源接口預設條件，構建冗余接口數據提取技術，通過自動整合提取數據，將某一類的測量相關管理數據、成果數據、過程數據進行整合入庫，構建“規劃國土人防不動產測繪數據中心”，動態推送給政府管理部門，為行政審批決策提供數據支持。

5 結 論

信息化測繪的本質是服務，通過信息化測繪的建設，傳統的城市工程測量工作在順應測繪技術發展的潮流和方向的同時，也可通過信息化測繪的各種先進技術手段，整合、利用和挖掘各種測繪成果信息，為行政審批管理工作提供更加高效精準的服務[9]。本文主要是在國家開展工程建設項目審批制度改革前提下，結合珠海市的實際情況，就如何實現“一次委托、統一測繪、成果共享”進行初步研究，接下來也會重點學習試點城市的成功經驗，對信息化測繪服務模式進行更深入的研究和改進。