銅陵市“多規(guī)合一”聯(lián)合審批系統(tǒng)設(shè)計與實現(xiàn)

朱孝勝，錢業(yè)宏

(安徽中匯規(guī)劃勘測設(shè)計研究院股份有限公司，安徽 銅陵 244000)

1 引 言

“多規(guī)合一”是“十八大”以來，中央基于在城市病日益加劇和“多規(guī)”管理矛盾的清醒認(rèn)識下，為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式和城市治理方式所提出的戰(zhàn)略舉措，并在全國28個市縣開展國家級“多規(guī)合一”試點工作。安徽省政府在省內(nèi)7個地市(包括銅陵市)開展省級“多規(guī)合一”試點工作，要實現(xiàn)“一張藍(lán)圖、一套空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制、一個協(xié)同平臺”三大目標(biāo)。

銅陵市作為安徽省“多規(guī)合一”工作試點城市，以深化改革為動力，以機制創(chuàng)新為支撐，建設(shè)銅陵市“多規(guī)合一”聯(lián)合審批系統(tǒng)。系統(tǒng)建設(shè)主要工作如下：

(1)創(chuàng)新政府管理模式，優(yōu)化行政審批流程

優(yōu)化建設(shè)項目全過程行政審批流程，簡化行政許可環(huán)節(jié)，變“串聯(lián)”審批為“并聯(lián)”審批，提高政府行政效能和公共服務(wù)水平。

(2)編制一張“藍(lán)圖”，建立一套數(shù)據(jù)庫

深入分析與有效化解城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等多項規(guī)劃的矛盾，統(tǒng)籌銅陵市城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，形成有目標(biāo)、有指標(biāo)、有坐標(biāo)的精細(xì)化、可操作性強的空間規(guī)劃一張“藍(lán)圖”和一套數(shù)據(jù)庫。

(3)建立一套保障機制，建設(shè)“一個信息平臺”

通過建立“多規(guī)”部門信息共享機制與數(shù)據(jù)庫動態(tài)維護更新機制，建設(shè)銅陵市“多規(guī)合一”信息平臺，有效保障發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等“多規(guī)”部門管理協(xié)同。

2 總體架構(gòu)

2.1 總體技術(shù)架構(gòu)

銅陵市“多規(guī)合一”聯(lián)合審批系統(tǒng)采用“1+N”的邏輯結(jié)構(gòu)，“1”即一個信息平臺，由信息共享支撐子系統(tǒng)、項目聯(lián)合審批管理子系統(tǒng)、項目策劃與預(yù)審子系統(tǒng)、輔助決策子系統(tǒng)構(gòu)成，“N”即發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等多個業(yè)務(wù)子系統(tǒng)組成的一組業(yè)務(wù)應(yīng)用子系統(tǒng)，如圖1所示。

圖1 銅陵市“多規(guī)合一”聯(lián)合審批系統(tǒng)總體架構(gòu)示意圖

銅陵市“多規(guī)合一”信息平臺采用面向服務(wù)的SOA架構(gòu)來搭建，在服務(wù)的注冊、發(fā)布、管理方面則采用ESB總線來實現(xiàn)對服務(wù)的集成和靈活管理?！岸嘁?guī)合一”信息平臺需要與“多規(guī)”部門的子系統(tǒng)、銅陵市電子政務(wù)系統(tǒng)、數(shù)字銅陵地理空間框架等互連和各類數(shù)據(jù)的交換共享，同時采用消息中間件實現(xiàn)對消息的智能路由和傳輸。銅陵市電子政務(wù)系統(tǒng)作為受理辦件的統(tǒng)一門戶，與“多規(guī)合一”信息平臺實現(xiàn)雙方業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)實時交換。“多規(guī)合一”信息平臺通過接口和服務(wù)的方式接入或?qū)ν馓峁┓?wù)，同時和各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)之間互相推送項目審批數(shù)據(jù)及上傳的附件資料。

2.2 網(wǎng)絡(luò)部署與軟硬件配置

銅陵市已構(gòu)建覆蓋市-區(qū)縣、市直部門、社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級統(tǒng)一規(guī)范的電子政務(wù)傳輸網(wǎng)絡(luò)，本項目將利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以云計算數(shù)據(jù)中心為支撐，將“多規(guī)合一”信息平臺部署在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的公共服務(wù)區(qū)，其成果可供各政府部門有相應(yīng)權(quán)限的用戶訪問，網(wǎng)絡(luò)拓?fù)鋱D如圖2所示。

圖2 網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)示意圖

通過云計算數(shù)據(jù)中心無償向“多規(guī)”信息平臺提供計算、存儲資源和信息安全服務(wù)，由于“多規(guī)”審批系統(tǒng)涉及眾多部門、用戶數(shù)大，海量地圖數(shù)據(jù)的訪問對硬件要求比較高。此次平臺建設(shè)需要的軟硬件設(shè)施見表1所示。

軟硬件配置表 表1

3 建設(shè)項目審批流程優(yōu)化

按照政府行政審批改革要求，以減少審批事項、縮短審批時限為目標(biāo)，銅陵市針對建設(shè)工程項目審批過程中存在的問題，通過采取“整合流程、一門受理、并聯(lián)審批、信息共享、限時辦結(jié)”等改革方式，提高銅陵市建設(shè)工程項目審批效率。

以建設(shè)項目業(yè)主的服務(wù)需求為導(dǎo)向，將建設(shè)項目審批流程進行橫向和縱向劃分為“財政投融資線性工程項目、財政投融資建筑工程項目、公開出讓核準(zhǔn)類項目、公開出讓備案類項目”四類項目和“用地規(guī)劃許可、可行性研究報告批復(fù)及工程規(guī)劃許可、施工圖審查、施工許可、竣工驗收及備案”五個階段，每個階段明確牽頭單位，按照“一門受理，一口出件”運行模式實施。申請人通過市行政服務(wù)中心統(tǒng)一登記窗口統(tǒng)一報件，由市行政服務(wù)中心將申報材料上傳至“多規(guī)合一”平臺，并同時推送給各審批部門，各審批部門同時接收申請材料并按照法定的審批權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)、方式、責(zé)任，在限定的時間內(nèi)提交審批結(jié)果，由牽頭部門匯總審批結(jié)果并報送至出件窗口，如圖3所示。

圖3 建設(shè)項目并聯(lián)審批流程

銅陵市通過調(diào)整審批事項辦理階段，合并部分審批環(huán)節(jié)，簡化審批手續(xù)，實行跨部門聯(lián)合評審，同時要求中介限時完成技術(shù)服務(wù)等改革措施，真正縮短了行政審批時間，比如從用地規(guī)劃許可至施工許可核發(fā)，總審批時限由原來約120個工作日縮短至約56個工作日，時間壓縮1/2左右。

4 數(shù)據(jù)庫建設(shè)

銅陵市“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫主要包括五大類數(shù)據(jù)庫，即空間基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫、“多規(guī)”專題數(shù)據(jù)庫、“多規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫、建設(shè)項目審批與實施數(shù)據(jù)庫和其他數(shù)據(jù)庫，如圖4所示。

圖4 銅陵市多規(guī)合一數(shù)據(jù)庫框架

空間基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫主要包括政務(wù)電子地圖和影像圖，主要由銅陵市地理空間框架提供服務(wù)。

“多規(guī)”專題數(shù)據(jù)庫主要包含城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)(城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、園區(qū)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃、規(guī)劃條件等)、主體功能區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、環(huán)境保護總體規(guī)劃數(shù)據(jù)等各類空間規(guī)劃數(shù)據(jù)。

建設(shè)項目審批與實施數(shù)據(jù)庫主要包括歷年已批的建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)(選址意見書、用地證、工程證和竣工證等)和項目庫數(shù)據(jù)。

其他數(shù)據(jù)庫主要包括人口數(shù)據(jù)和經(jīng)濟數(shù)據(jù)，主要由電子政務(wù)系統(tǒng)提供服務(wù)，為動態(tài)數(shù)據(jù)。

5 功能設(shè)計

銅陵市“多規(guī)合一”信息平臺除了具備常用GIS系統(tǒng)的基本操作功能(圖層管理、視圖管理、定位查詢、打印輸出等)外，還具備以下功能：

5.1 信息共享

銅陵市“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)由各部門共建共享，系統(tǒng)將提供各類數(shù)據(jù)服務(wù)的接入、管理和發(fā)布，同時提供各類審批數(shù)據(jù)的實時發(fā)送和接受，以實現(xiàn)各局委辦數(shù)據(jù)的共享與交換。系統(tǒng)接入、管理和發(fā)布的數(shù)據(jù)服務(wù)如圖5所示。

系統(tǒng)還將根據(jù)用戶需求，針對不同的用戶設(shè)置不同的數(shù)據(jù)使用權(quán)限等。

圖5 銅陵市“多規(guī)合一”信息平臺數(shù)據(jù)

5.2 輔助決策

系統(tǒng)為了方便建設(shè)項目審批，可以實現(xiàn)控制線檢測和輔助選址等輔助決策功能。

(1)控制線檢測

控制線管控是各類規(guī)劃編制、修改、審批的依據(jù)，是重點建設(shè)項目審批的前置條件。系統(tǒng)提供新增建設(shè)項目參照全市控制線檢測規(guī)則進行控制線符合性檢測的功能。用戶可在地圖中手繪初步選址范圍、也可外部導(dǎo)入矢量文件作為項目地塊范圍。執(zhí)行控制線檢測后，系統(tǒng)檢測和分析建設(shè)項目與各類控制線的重疊范圍，統(tǒng)計項目地塊占用各類控制線的面積，并生成詳細(xì)的控制線檢測報告，用戶可對檢測報告進行下載保存。控制線檢測界面和檢測報告如圖6所示。

圖6 控制線檢測

(2)輔助選址

針對規(guī)劃實踐中建設(shè)項目難以落地的現(xiàn)象，系統(tǒng)應(yīng)建立建設(shè)項目智能選址模塊。旨在保障建設(shè)項目的選址和布局與“多規(guī)合一”工作成果密切結(jié)合，優(yōu)化建設(shè)項目選址的評估方法，保證建設(shè)項目順利落地，促進建設(shè)項目規(guī)劃選址流程的制度化、科學(xué)化。

用戶可根據(jù)擬選址項目情況在輔助選址頁面設(shè)置相應(yīng)條件，設(shè)定項目類別、用地類型、建設(shè)規(guī)模等，并選擇一定行政區(qū)劃范圍或者通過手繪，劃定一個大致的選擇范圍以便選址。系統(tǒng)通過疊加和集成整合與空間規(guī)劃有關(guān)的專題地理空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)以及涉及空間位置的各類專項規(guī)劃數(shù)據(jù)，依據(jù)用戶設(shè)置的相應(yīng)條件，分析和評估建設(shè)項目擬占地范圍內(nèi)及周邊的各種自然和社會環(huán)境條件、制約或者有利因素。執(zhí)行輔助選址功能后，用戶可在彈出的頁面中查看符合條件的候選地塊，并定位至各地塊空間位置，如圖7所示，實現(xiàn)建設(shè)項目科學(xué)選址的輔助決策。

圖7 輔助選址

5.3 流程定制

依據(jù)全市建設(shè)項目流程優(yōu)化成果，按照新的辦事指南，系統(tǒng)需要對建設(shè)項目審批辦理的業(yè)務(wù)流程通過平臺進行呈現(xiàn)，同時平臺需要對建設(shè)項目審批流程的全過程跟蹤監(jiān)控與管理。

系統(tǒng)可以方便實現(xiàn)流程定制功能，系統(tǒng)管理員可以通過工作流定義工具，定義各種業(yè)務(wù)流程，設(shè)計人員通過工作流搭建工具，搭建具體的業(yè)務(wù)流程應(yīng)用，并能方便地將搭建好的各種應(yīng)用加入系統(tǒng)中，形成工作流應(yīng)用環(huán)境。能夠把工作流要素(流程、用戶、角色、表單、權(quán)限等)按照一定規(guī)則和約定連接在一起，描述一個特定業(yè)務(wù)流程。適用于按事先定義好的任務(wù)順序自動運行的業(yè)務(wù)處理模式。主要包括以下功能：

(1)在流程定義中，提供直觀(圖、表)的定義流程屬性和組成流程的業(yè)務(wù)節(jié)點以及節(jié)點間關(guān)系。

(2)可以對流程中每個節(jié)點進行屬性定義?？梢詫γ總€節(jié)點業(yè)務(wù)處理的時間限定?？梢哉{(diào)用系統(tǒng)資源(業(yè)務(wù)和崗位管理工具中定義的本業(yè)務(wù)的角色)，定義每個節(jié)點處理業(yè)務(wù)的操作者。根據(jù)具體業(yè)務(wù)要求，使用業(yè)務(wù)操作定制工具定義角色對節(jié)點操作的數(shù)據(jù)對象及權(quán)限。

(3)在流向定義中，可以定義每個角色在完成本節(jié)點任務(wù)后，業(yè)務(wù)需傳遞到下一個節(jié)點繼續(xù)處理，流向定義節(jié)點之間的連接關(guān)系、先后順序、流轉(zhuǎn)條件等。

(4)通過工作流引擎驅(qū)動所定制業(yè)務(wù)流程的運行，在運行過程中記錄、跟蹤、監(jiān)控、督辦、查詢和統(tǒng)計工作流處理的活動狀態(tài)。

5.4 接口服務(wù)

為實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間以及與外部系統(tǒng)的信息共享及審批聯(lián)動，應(yīng)制定系統(tǒng)對接的接口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，作為系統(tǒng)間對接的依據(jù)。系統(tǒng)接口包括外部接口和內(nèi)部接口，外部接口主要是指與外部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口和應(yīng)用接口，外部系統(tǒng)包括銅陵市電子政務(wù)系統(tǒng)、數(shù)字銅陵地理空間按框架、規(guī)劃業(yè)務(wù)子系統(tǒng)、國土業(yè)務(wù)子系統(tǒng)、發(fā)改業(yè)務(wù)子系統(tǒng)等，系統(tǒng)間采用SOA的架構(gòu)，應(yīng)用松耦合集成，數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)采用XML，軟件接口采用Web Service技術(shù)；內(nèi)部接口是指“多規(guī)合一”聯(lián)合審批系統(tǒng)內(nèi)部各個子系統(tǒng)之間的接口，各子系統(tǒng)間采用XML作為系統(tǒng)接口的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，進行信息資源整合。

6 結(jié) 語

銅陵市“多規(guī)合一”聯(lián)合審批系統(tǒng)于2015年9月開始建設(shè)，2016年7月正式上線運行，目前系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)所有建設(shè)項目全過程聯(lián)合審批，真正實現(xiàn)了“平臺之外無審批”。該系統(tǒng)的建設(shè)也是銅陵市政府推動政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革的重要成果之一，得到了社會各界的好評。