新型產業工人技能形成體系的構建研究

摘 要 我國產業工人結構已發生巨大變化，技能形成是農民工、傳統產業工人、青年技術工人等群體轉型發展的關鍵;加快推動技能形成，是國家長治久安、產業轉型升級、解決就業結構性矛盾的必然要求。目前我國技能形成體系存在培訓政策取向工具化、雇主參與意愿偏低、勞動者學習風險偏高、認證機制失靈等問題。新時期構建新型產業工人技能形成體系，要從技能投入、技能供應、技能使用、技能評價四個環節著手，分別構建多元的成本分擔體系、持續的生涯教育體系、開放的勞動力用工體系、產出導向的質量評估體系。當前，我國職業教育改革要牢牢把握“供給側”“結構性”“改革性”三個關鍵詞，推動職業教育的供給側發力，著眼育人系統的結構性調整，促進技能形成體系的改革發展。

關鍵詞 職業教育與培訓;技能形成體系;供給側改革;產業工人

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）13-0006-07

供給側結構性改革的核心是轉型發展，而轉型發展的核心是人的轉型[1]。我國產業工人隊伍已經形成包括農民工、傳統產業工人、青年技術工人等不同群體在內的多元結構，技能形成問題是產業工人能否實現轉型發展關鍵，技能形成有助于農民工群體市民化，有助于傳統工人轉崗就業，有助于青年工人職業發展。2017年2月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十二次會議，審議通過了《新時期產業工人隊伍建設改革方案》，明確提出“構建產業工人技能形成體系”[2]。

一、加快推進技能形成的重要意義

（一）有關技能形成問題的研究

技能是練習與經驗的產物，既包括體力作業，又包含認知成分。技能形成有歷史、文化、社會方面的背景原因，不同國家的形成過程、工業化進程決定了不同的技能形成模式。技能形成（skill formation）是指政府、教育系統、雇主、勞動力四者在一定社會階段進行利益競合，從而產生制度環境，由制度環境進一步產生技能[3]。芬戈爾德研究了歐洲、美國、日本、新加坡等國，提出了“低技能平衡”和“高技能平衡”的概念，指出技能平衡是利益相關者間達成了穩定狀態;阿什頓和格林進一步提出，德國、日本是高技能平衡國家，而英國等則是低技能平衡國家[4]。格林和坂本認為，技能形成體系不僅能產生精英人才，更要具備面向社會的技能擴散能力[5]。英國布萊爾政府改變了傳統自由主義經濟政策“不干預”的政府路線，在吉登斯的理論引領下，提出技能培養既是勞動者的權利，又是勞動者的義務;既要面向所有人，又要有一定知識標準;既要有個人選擇的自由，又要有集體行動[6]。

我國學者滕泰提出，涵蓋職工教育在內的教育體制改革應與經濟體制改革、行政管理體制改革同步，為勞動力轉型提供了思路。賈康提出，優化供給側勞動力要素配置的對策，包括加快戶籍制度改革以促進農民工市民化，推動服務業大發展以緩解就業壓力，加強技術技能形成以提升人力資本[7]。王星研究了德國學徒制的演變歷程，認為技能形成需要社會保護，需要行會組織與勞工組織的集體行動[8]。劉玉照等認為，我國計劃經濟時代建立起來的技能培訓體系因工人結構變化和社會轉型而瓦解，新的技能養成體系尚不成熟，目前的職業教育對產業工人的吸引力不足[9]。

上述研究有三點值得注意：第一，技能形成問題受到國際制造業強國的普遍重視;第二，技能形成體系并不局限在教育系統內，而是政府、教育部門、雇主、勞動者多方博弈形成的制度性安排;第三，技能形成體系的衡量標志是技能的擴散程度，即在培育技能精英的同時，能否產生數量充足的中等技術工人。

（二）加快推動技能形成的現實意義

我國產業工人隊伍的結構近年來發生了較大變化：一是以“非正式”身份存在的農民工，這一2.82億人的群體已成為產業工人的重要組成部分，他們生活在城市，家庭在農村，就業在城市，戶籍在農村;二是擁有“正式工”身份的傳統產業工人，他們在供給側結構性改革的宏觀背景下，面臨下崗分流的沖擊，同時受自身觀念、知識和技術水平的限制，難以順利實現轉崗和轉業;三是思想活躍、學習能力較強的青年工人，他們具備一定的創新和創業能力，有自我提高和自我發展的較強需求。加快推動我國產業工人的技能形成，具有現實意義。

1. 從政治層面看，是國家長治久安的必然要求

在國家長期的建設歷程中，特別是改革開放和加入WTO以來，我國產業工人表現出極強的紀律性和頑強拼搏的優良作風，為國家做出了重要貢獻。隨著我國供給側結構性改革的推進，在傳統產業化解過剩產能的過程中，部分產業工人面臨待崗、轉崗和下崗，在就業、生活和思想方面出現了較大的壓力，產業工人的主體地位出現了弱化，一些地區發生了勞資沖突[10]。隨著我國地方政府償債高峰期的到來，可用于下崗安置和就業補償的資金吃緊，而現有社保體系的統籌層次不高，還難以做到完全覆蓋[11]。在此背景下，迫切需要走出一條激發產業工人內生動力，提升其技能水平，進而與就業創業扶持政策相協調的“授人以漁”之路。

2. 從經濟層面看，是產業轉型升級的必然要求

我國的產業轉型升級，是從二元經濟向一元經濟發展的轉換過程，經過了農業勞動力無限供給的二元分離階段以后，目前處于劉易斯所說的第二階段，即農業部門向工業部門有限供給勞動力，工業部門必須提高勞動報酬，以吸引來自農業部門的勞動力，并將最終進入工農業部門勞動力無差別的一元經濟階段。換言之，我國產業工人的收入水平可能長期保持增長，但如果勞動生產率的提升不能適應勞動力收入水平的增長，就會出現資本的邊際報酬遞減，導致資本失去投資動力，跌入增長陷阱[12]。因此，在產業工人收入增長的同時，必須大力提升技能水平，優化勞動力素質，進而促進產業投資。

3. 從社會層面看，是解決就業結構性矛盾的必然要求

來自農業部門的勞動力正逐步成為我國產業工人隊伍的主要組成部分。改革開放近40年來，農民工收入水平已有大幅提升，事實上也形成了較高的工資期待。目前我國勞動密集型產業在國民經濟中的占比快速下降，資本密集型產業保持相對穩定，而技術密集型產業快速發展，極易引發結構性失業問題，這就要求面向產業工人群體的教育內容和培訓模式沿價值鏈升級。未來改革的方向，應該是形成較為完善的技能形成體系，政府部門發揮引導作用，企業發揮促進作用，勞動者發揮積極作用，涵蓋職業教育與培訓部門發揮不可或缺的支撐作用，共同提升就業質量。

二、當前產業工人技能形成體系存在的問題

（一）培訓政策取向工具化

產業工人是我國工人階級的主體，也是先進生產力的代表，但近年不少就業崗位遇到了技術替代，一些傳統產業工人形成了相對的人力過剩，而先進制造業和現代服務業所需的新型技能人才卻供給不足。該問題的產生，一定程度源于歷史上職業教育與培訓政策的工具化取向。如改革開放初期對工人隊伍開展的“雙基補習”，加入WTO以后面向農村待轉移勞動力的“陽光工程”和“雨露工程”，以及中西部職業學校盛行的到沿海電子、服裝等勞動密集型行業“頂崗實習”，都表現出服務經濟建設的特點。工具化而非賦權化的政策取向，通常較為關注個體當下的收入增長而非未來的職業發展，較為注重經濟價值而非社會價值，因此無法幫助個人有效應對技術、社會、文化、政治等方面的挑戰[13]。未來產業工人的教育培訓政策，應該是工具取向與賦權取向的融合之路，在注重經濟建設同時，努力促進個體追求幸福、改善能力、職業提升。

（二）雇主參與意愿偏低

技能的形成源頭包括學校教育和工作場所兩元，但我國職業教育一直面臨校熱企冷的尷尬局面，表現為兩個“單相思”：一是校企合作停留在院校“單相思”層面，企業往往出于功利化的動機短時參與，而合作育人的動力明顯不足;二是理論指導實踐停留在研究者“單相思”層面，學界提出了“工作過程導向”“職業能力導向”“現代學徒制”等好的思路和理念，并有具體可行的方法步驟，但許多一線教師的教育教學活動仍然停留在理論講授、學科本位、教師中心的層面。近年產業部門—教育部門之間的相互協作、中職—高職—應用本科之間的縱向銜接、職業教育—普通教育之間的橫向溝通已初具框架，但更多還只是在形式上的銜接，尚不具備深層次的技能標準和教學內容的連貫。黨的十九大報告提出了建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍。雇主低參與的學校職業教育模式已經越來越不適應經濟社會的發展需要。

（三）勞動者學習風險偏高

人力資本包括通用型和專用型兩類，經濟學家認為，專用型人力資本可以給企業和個人帶來更高的經濟回報，但要進行較長時間的學習積累，同時可遷移性差。因此，對產業工人而言，學習專用型技能是存在一定風險的，需要擁有更高的工作安全和福利待遇的保障水平，以防止未來失業，即提供工作保護。過去我國曾實行終身雇傭的傳統單位制，的確為工人學習專用技能提供了較好的工作保護，也易于發展出較為穩定的師徒制，但是隨著社會經濟的發展，單位制解體。不完全的工業化和市場化轉型使得我國產業工人隊伍出現了分化：農民工群體在教育培訓、技能水平、工作穩定程度等方面有待改善，與電力、煙草、能源等領域城鎮籍的“固定工”存在較大差距，同時部分行業的勞務派遣工、臨時工的福利待遇和培訓機會也低于合同制員工[14]。此時，花費較多學習時間和成本去培養專用技能，對勞動者而言存在較高的學習風險。

（四）技能認證體系失靈

運作良好的職業技能認證體系不但提供“市場篩選信號”性質的資格證書，還能激勵學習者自我提升、自我啟發、自我發展。我國企業歷史上的“八級工資制度”一定程度上就有兼具資格篩選和自我激勵的功能：一是形成鏈條，技術等級與工資等級、工作物等級一致，環環相扣;二是進階具體，從進廠學徒到工資高于廠長的資深技師，有明確而完整的職業晉升路線;三是重視工作成果，工人憑借技藝精湛的勞動產品，就能夠得到較高評價，而對文字解釋和問答解說沒有過多要求[15]。市場化改革以后，當前的技能認證體系尚不具備這樣的激勵機制：泰勒制和福特制的廣泛運用降低了企業對技能篩選信號的需求;認證和鑒定內容重理論考核、輕實踐操作，僅僅代表準入門檻，不能對高級技能人才產生權、責、利對稱的激勵效果，降低了高級技能證書的含金量[16]。

總體上看，改革開放40年來我國產業工人的理論素養和技能水平已有大幅提升，但政府部門、雇主、勞動者、教育系統之間的制度性協調與安排有待加強，新型技能形成體系有待健全。

三、新型產業工人技能形成體系的構建

技能的形成包括技能投入、技能供應、技能使用、技能評價等環節。新時期，構建新型產業工人的技能形成體系，要從成本分擔、教育培訓、勞動力用工、質量評估四個方面著手，分別構建多元的成本分擔體系、持續的生涯教育體系、開放的勞動力用工體系、產出導向的質量評估體系，見圖1。

（一）從技能投入角度看，構建多元的成本分擔體系

成本分擔體系主要針對經費來源和雇主投入的問題，構建多元的成本分擔體系重點包括兩個方面：一是要明晰職業教育與培訓的受益者和投入者，二是設計投入者和實施者之間的組合方案。技能可分為企業專用型、通用型、可攜專用型三類[17]，見表1。第一，企業專用型技能是為企業所獨有的技能，相應的行業標準化程度低，競爭對手的進入壁壘高，同時技能的可轉移性和挖人外部性低。雇主對該類技能的投入風險較低，而個人的學習風險偏高（到其他企業可能失去適用性）。因此，對于產業鏈上游從事能源開發和原材料生產的壟斷企業而言，由于挖人外部性低，能夠獨占技能成果，應承擔專用型技能投入的主要成本。可采用企業繳納培訓稅費、建立內部培養體系、終身雇傭等方式，降低產業工人的學習風險。第二，通用型技能，在不同行業和企業間有很強的適用性，技能的可轉移性和挖人外部性高。雇主對該類技能的投入風險高，而個人的學習風險較低（便于流動到其他企業）。因此，對于產業鏈下游的眾多生產與服務性企業而言，面臨較強的行業競爭和人才流動，應由共同受益的整個行業與學習者承擔成本投入（繳納培訓稅費與一定學費）。主要采用政府提供和政府購買職業教育與培訓的形式，解決雇主投入高風險的問題[18]。第三，可攜專用型技能，介于企業專用型與通用型之間，在不同企業有一定的適用性，但未來的投入回報不明確。對于該類技能，政府應采用財政補貼、稅收減免和一定的勞動力市場管制（如職業資格準入）等措施，發出明確的投資回報信號。因此，針對有一定技能適用性的小眾行業和發展路徑不確定的企業，應由政府承擔公益性較強的工人分流和再就業培訓，由雇主承擔和政府補貼在職工人的技能提升，由個人承擔僅由私人受益的個性化技能培訓[19]。

（二）從技能供應角度看，構建持續的生涯教育體系

我國職業教育與培訓側重于服務區域經濟與增加個體收入，技能傳授多“動手做”而少“動腦想”;普通教育則與此相反，重視“動腦想”而輕視“動手做”。進入新常態以來，特別是伴隨供給側結構性改革和產業轉型升級，要求我國的教育系統在推動產業高端化、服務青年就業、促進社會和諧等方面并重，而職業教育和培訓與普通教育之間的相互借鑒與溝通融合也成為必然趨勢。當前應著力構建面向新型產業工人持續的生涯教育體系，服務對象不僅包括傳統全日制在校學生，還包括企業在職工人、轉崗工人、退伍軍人和再就業工人、退休職工、農業轉移群體、“斜杠青年”等。該體系從產業工人的職業生涯發展過程來看，共包括四個階段，如圖2所示。一是職業準備教育，是指與現實職業沒有直接對應的職業認知訓練，在普通教育內開展，包括早、中、高三個時期。初等職業準備教育在小學階段開展，主要是培養小學生的勞動熱情、職業情感和興趣愛好;中等職業準備教育在初中階段開展，著力培養學生的職業認知和自我定位;高等職業準備教育在普通高中開展，注重培養學生的職業價值觀，探尋工作意義和工作態度[20]。二是初次職業教育，包括面向應屆生的中職教育和高等職業教育（包括專科和應用型本科等層次）。其中，就業導向的中職教育著力培養設計型操作技能，如美發、園藝、圖像制作、機器維護等，此類技能對認知技能的要求程度不高，同時又較難被機器和智能化設備取代，依靠小班學徒制傳授;高等職業教育培養分析型認知技能和互動型認知技能，二者都有較高的專業認知要求，分析型多面向“物”，如檢驗員、維修技師、信息技術員;互動型多面向“人”，如商務人員、工業品銷售、護士等。三是轉軌預科教育，主要服務于中高職學生向普通教育過渡、高中生向高職教育過渡，以及學術教育學生向就業過渡。四是職業繼續教育階段，是面向在職、轉崗、退休等產業工人的技能培訓、學歷教育和休閑教育。學習空間較為靈活，包括教育場所、工作場所、生活場所在內，融合了線上和線下教育，能夠滿足當前工作需要和個人未來發展，并以自我導向、教師助學、實踐學習、技能認證等為特色。

（三）從技能使用角度看，構建開放的勞動力用工體系

技能形成與工作場所中的技能使用有密切關聯。20世紀前期的泰勒制和福特流水線通過動作步驟與操作時間的標準化，將技能的使用空間從勞動過程中剝離，加強了機器對勞動者的替代，實質上起到了去技能化的效果。奉行自由資本主義和管理主義的美英等國易陷入多方行動者的低技能鎖定，勞資矛盾也較為尖銳。王星等學者認為，應為勞動者提供工作安全和勞動保護，以促進高附加值技能的形成。當前我國的用工體系存在一定壁壘，在“城鎮工”與“農民工”“壟斷行業”與“非壟斷行業”“國企用工”與“民營用工”“技術干部”與“工勤人員”等方面存在一系列身份界限，不同身份在薪資待遇、福利保障、晉升渠道、教育培訓機會等方面都有較大差別，不利于高附加值技能的形成，也是“讀書無用論”的重要來源。對此，要著力破除產業工人之間的身份藩籬，構建開放的勞動力用工體系，包括“內外”“上下”“左右”三個方面。一是融合傳統體制內外的工人群體。在提升“固定工”和“長期工”的職業素養的同時，保護“短期工”“臨時工”“派遣工”的合法權益，注重合同制人員技能培訓。二是暢通縱向流動的職業發展通道。馬克思主義學者賴特（Erik Olin Wright）認為產業工人不持有經濟資產，但可能擁有技術資產和組織資產，前者包括技術職位、資格證書、工作自主性等，后者指管理職位和直接參與組織決策的權力。由此就構成了產業工人在組織內部的發展通道[21]，見圖3。當前，我國要改革企業人事管理和勞動管理相區分的雙軌管理體制，實行統一的人力資源管理制度，建立與專業技術職務相銜接的職業技術職務通道，注重產業工人隊伍中管理人才的選拔和培養。三是搭建橫向銜接的就業服務平臺。我國地域遼闊，區域發展不平衡，隨著新興行業和細分職業的不斷涌現，勞動者、雇主、職業教育與培訓機構之間存在一定的信息不對稱。要搭建區域間、行業間、校企間橫向銜接的就業服務平臺，建立職業信息和行業信息的資源庫和發布渠道，勞動者可以快速實現工作機會與培訓機會的匹配;政府部門定期分析勞動力市場的供需變化和工資變動;地方政府、職業院校、公益組織提供職業傾向測評、職業指導、法律咨詢和培訓建議的服務[22]。

（四）從技能評價角度看，構建產出導向的質量評估體系

我國目前的職業資格評價以“紙筆情境”下的測試為主，這種評價形式源于普通教育傳統的投入式質量評估體系：國家對學校辦學水平的評估，重在比較發展規模、教師隊伍、學生數量、資金設施等方面的輸入性指標;學校對學業成績的評價，也主要考察應知應會的預定性知識點，這就導致了技能評價的目標和評價的標準與產業需求存在較大偏離。本文在Kurz（2008）研究的基礎上[23]，設計了一種多維度的產出導向質量評估體系，如圖4所示。其一，技能評價標準是質量評估體系的起點，包括國家層面的基本標準、行業和企業層面的專用標準。基本標準具有托底的約束性，專用標準具有超越平均水平的激勵性，二者具有法律法規依據，提供了定期檢測和審查的參照系統。強有力的技能評價標準能向雇主和勞動者發出明確的投入回報信號。其二，輸入質量和過程質量是技能標準得以實現的保障。輸入質量是指學生可獲得的標準化課程資源，包括理實一體的教學任務、專業技能師資、先進設施設備等;過程質量是指教學活動的規范化和能力素養的綜合化，學徒培訓在崗位、薪酬、考核、政府補貼等方面都要達到國家規范，教學活動要注重培養學習者的文化知識和職業素養。其三，輸出質量和發展質量是指技能標準的有效性。有效率的輸出，指對學習結果的評估和認證情況，如是否獲得成績和證書，以及培訓項目是否達成高完成率和高留用率;有效益的發展，指所獲技能證書的競爭力和排他性，如技能證書是否能得到雇主的認同，雇主是否能提供與之匹配的職級、薪資、工作物。國家要實行統一的職業資格證書制度（勞動準入），企業招工和勞動就業都應加以遵守。其四，引入第三方技能評價組織，改變政府“管評一肩挑”。由政府或“官辦”組織牽頭制定并監督實施的技能評價標準，通常僅具有托底的約束性和高度的概括性，難以達到超越平均水平的激勵性和認可度。政府管理部門應積極轉變職能，退出服務性技能評價領域，真正實現技能評價的“政府管、院校辦、社會評”[24]。第三方組織應綜合使用工作現場評價、外部評估報告、標桿對照、同行比較、自我評估等質量控制手段，提高技能評價的透明度、精確性和公平性。

四、技能形成視域下的職業教育改革

職業教育是我國技能形成體系的重要組成部分，隨著經濟社會進入新常態，我國職業教育也進入了改革攻堅的新階段，為此需要牢牢把握“供給側”“結構性”“改革性”三個關鍵詞。

（一）推動職業教育的供給側發力

近年來我國中職教育的招生人數出現了較大下滑，部分高職院校的教學質量不盡如人意，而掌握先進科學知識、工藝技術、操作技能和溝通能力的新型復合性產業工人又嚴重缺乏。這種有效供給不足的局面，需要通過供給側發力加以破除，發展方向是增強應用型本科的針對性和適用性，改善高級技能人才供給不足的局面;優化中職和高職教育的育人質量，增強其吸引力;推動成人培訓的轉型發展，提升培訓產品的內容豐富性和工作相關性[25]。政策措施要注重供給主體多元化和供給質量優化：供給主體多元化方面，重點是建立健全技能形成領域的投融資體制改革，落實職業院校、技能培訓機構的辦學自主權。在我國技能形成體系已初具規模的背景下，政府宜采用政府補貼、政府購買、助學貸款、投資獎勵、捐資激勵等間接形式，鼓勵社會力量參與辦學;提倡職業院校、培訓機構與企事業單位合作辦學[26];供給質量優化方面，近年國家已出臺《現代職業教育體系建設規劃》《職業院校管理水平提升行動計劃》、中職學校質量年度報告制度等重要文件或管理制度，已經拉開了職業教育供給側改革的大幕，當前要通過對教育教學質量的督導和評價來狠抓落實，提升院校和機構的辦學水平和教育培訓質量。

（二）著眼育人系統的結構性調整

供給側改革注重結構性調整和結構性優化。技能形成的來源包括學校教育和工作場所培訓兩元，育人系統要著眼于二者的結構性調整，優化學校教育和工作場所培訓的組合和占比，促進二者的師資、課程、學習場地、設施、教學方式、考核形式等要素的深度融合。我國地域遼闊、經濟結構多元、技能需求差異大，不適用一刀切的模式，政策措施要在國家層面、地方政府、職業院校和培訓機構之間建立分工配合機制：國家層面主要著眼培養通用性技能，保證經濟發展的多樣性，這有助于抵御未來的經濟波動，并培育創新和創意產業，具體表現在通用性知識和技能標準的制定和監督[27];地方教育部門應結合地方產業規劃，制定專業性技能形成的區域政策，積極發展企業的產業鏈和學校的專業鏈;區域內職業院校要改變以規模促發展的傳統認識，牢固樹立以教育質量求生存的觀念，在可塑性較強的通用性課程的基礎上，著力加強區域性專業建設和地方性課程開發，并注重知識技能的高層次發展。對在職培訓應進行功能的重新定位，以學習型社會建設和信息技術平臺為重要抓手，提供學有所用、觸手可及、負擔得起的教育培訓服務。

（三）促進技能形成體系的改革性發展

職業教育與基礎教育不完全等同，職業教育并非純粹的公共產品，雇主和學員都是受益者，不應由公共財政完全包攬。改革性發展的關鍵是重塑政府、學校、企業相互關系，重點是管辦評分離和優化服務。事實上，十八大以來中央政府已經采取了一系列舉措推動技能形成領域的改革發展，包括深化職業教育辦學體制改革、促進民辦院校發展、推廣現代學徒制、落實院校辦學自主權、加強社會培訓機構建設等。當前要著力促進三個方面的改革。其一，職業院校和培訓機構要積極調整學科布局、專業設置、項目內容，開發有針對性的課程體系;校企共建師資培養基地，發展專業性強的社會培訓，提升學校教師的專業實踐能力和企業師傅的專業教學能力;推動校企之間形成多方聯動的人才培養機制。其二，企業要注重專用人力資本的重要價值，促進本企業的知識技術創新，為產業工人積累專用人力資本提供勞動保護，并建立學習型企業，激發產業工人攻堅克難的潛能，發揮技能標兵的示范作用。其三，政府部門要建立高技能人才激勵機制，表彰技術技能大師，提高創新性技術技能人才的工資待遇，拓寬產業工人的職業上升空間，加大對高新技術產業、特色產業、緊缺產業技能人才的培養、培訓、評選、鑒定和獎勵[28]，培育知識型、技能型、創新型勞動者大軍。

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