上海市司法鑒定管理?xiàng)l例（草案）亮點(diǎn)

陳邦達(dá)

近日，上海市人大常委會(huì)向社會(huì)公布《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例草案》），這部立法被確立為2019年上海市人大常委會(huì)立法計(jì)劃的正式項(xiàng)目。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，2005年全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》是我國(guó)規(guī)范司法鑒定管理活動(dòng)的重要法律，在該法的基礎(chǔ)上，司法部相繼頒布了《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》《司法鑒定程序通則》等部門規(guī)章，為加強(qiáng)司法鑒定活動(dòng)日常管理、規(guī)范司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)提供了重要的法律依據(jù)。但由于各地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展存在差異，各省（市）司法鑒定行業(yè)的發(fā)展水平、管理實(shí)踐、執(zhí)法難點(diǎn)等方面具有特殊性，因此目前全國(guó)已有二十多個(gè)省（市）因地制宜，相繼制定了地方司法鑒定管理?xiàng)l例。

經(jīng)過長(zhǎng)期的探索和醞釀，上海市正式啟動(dòng)地方司法鑒定管理?xiàng)l例的立法工作。在前期立法調(diào)研階段，上海市委書記李強(qiáng)對(duì)做好上海司法鑒定管理工作作出了重要指示：要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)司法鑒定領(lǐng)域的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和盲點(diǎn)，制定全流程、全要素管理制度，并在實(shí)施過程中不斷調(diào)整完善;要著力培養(yǎng)一批高資質(zhì)、高水平的司法鑒定機(jī)構(gòu)，把上海司法鑒定打造成上海法律服務(wù)的重要品牌。

在立法調(diào)研工作階段，上海市人大監(jiān)察司法委提前介入立法調(diào)研，歸納了上海市司法鑒定存在的準(zhǔn)入門檻低、執(zhí)業(yè)能力參差不齊、執(zhí)業(yè)活動(dòng)不規(guī)范和鑒定“黃牛”等四大亂象。今年5月21日，上海市第十五屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了分組審議。目前，《條例草案》正在聽取社會(huì)各方意見基礎(chǔ)上進(jìn)行修改。從《條例草案》的內(nèi)容來(lái)看，主要有以下幾個(gè)亮點(diǎn)：

建設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人管理平臺(tái)

由于全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》只明確了對(duì)法醫(yī)類、物證類、聲像資料類、環(huán)境損害類等“四大類”司法鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理，因此地方管理?xiàng)l例無(wú)法突破上位法的這一規(guī)定，對(duì)“四大類”之外其他司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人應(yīng)該如何管理一直是個(gè)老大難的問題。《條例草案》遵循上位法的規(guī)定，對(duì)“四大類”司法鑒定，由司法行政部門進(jìn)行登記管理的同時(shí)，在《條例草案》第21條、第22條創(chuàng)設(shè)了“公共法律服務(wù)平臺(tái)”作為對(duì)建筑工程、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等“四大類”外鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管的平臺(tái)，這是上海市司法鑒定管理《條例草案》的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。對(duì)此，《條例草案》第21條規(guī)定：鼓勵(lì)“四大類”外的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人通過這一平臺(tái)公告其主體信息，從事司法鑒定業(yè)務(wù)信息。在調(diào)研中有觀點(diǎn)認(rèn)為，“四大類”外的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人本身數(shù)量居多、良莠不齊，一旦平臺(tái)對(duì)所有的“四大類”外的鑒定主體開放，會(huì)造成部分業(yè)務(wù)水平相對(duì)不足的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人在市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)下，通過進(jìn)入平臺(tái)成為辦案機(jī)關(guān)優(yōu)先委托鑒定的對(duì)象，造成濫竽充數(shù)的后果。因此，有代表建議“四大類”以外的其他鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人必須通過它們所隸屬的行業(yè)主管部門及市司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)在公平的前提下?lián)駜?yōu)遴選部分鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人推送至公共法律服務(wù)平臺(tái)，從而保證這部分鑒定業(yè)務(wù)的質(zhì)量。

委托鑒定的途徑選擇

對(duì)于“四大類”以內(nèi)的司法鑒定，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過本市統(tǒng)一的司法鑒定委托平臺(tái)，在名冊(cè)中隨機(jī)抽選司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。對(duì)于“四大類”以外的其他鑒定事項(xiàng)，《條例草案》第22條規(guī)定，辦案機(jī)關(guān)可以優(yōu)先委托已通過公共法律服務(wù)平臺(tái)公告的其他鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。

對(duì)于委托鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的產(chǎn)生方式，目前主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一，主張擇優(yōu)的原則。即從鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人中選擇高水平、高質(zhì)量的鑒定主體進(jìn)行委托鑒定。第二，主張隨機(jī)的原則。即通過隨機(jī)性的抽選方法，避免人為因素的干擾。第三，主張雙方協(xié)商的原則。即對(duì)民事案件的鑒定，在當(dāng)事人協(xié)商基礎(chǔ)上產(chǎn)生鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人。對(duì)于當(dāng)事人協(xié)商不成的，則由法院指定鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人。

完善司法鑒定投訴和處理機(jī)制

《條例草案》第45條規(guī)定，個(gè)人、法人或者其他組織認(rèn)為鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中有違法違規(guī)情形的，可以向司法行政部門或者行業(yè)主管部門投訴。并在第46條列舉了投訴不予受理的情形。值得注意的是，今年6月起實(shí)施的《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》對(duì)投訴處理的情形與草案規(guī)定存在不一致。司法部這一規(guī)章第15條第一項(xiàng)規(guī)定“投訴事項(xiàng)已經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)處理，或者經(jīng)行政復(fù)議、行政訴訟結(jié)案，且沒有新的事實(shí)和證據(jù)的”，并且投訴不予受理的情形只限于五種情形;但《條例草案》第46條的表述是“投訴事項(xiàng)已經(jīng)司法行政部門、相關(guān)行業(yè)主管部門處理”，并且將“鑒定意見已被人民法院生效法律文書作為證據(jù)采納的”列入不予受理的情形。個(gè)人認(rèn)為，后續(xù)立法修改應(yīng)當(dāng)注意幾個(gè)問題：第一，投訴不予受理的情形直接決定了當(dāng)事人對(duì)司法鑒定投訴的范圍，因此必須慎重處理二者的銜接。第二，接受投訴處理的機(jī)關(guān)即包括司法行政部門或者行業(yè)主管部門，這樣的表述語(yǔ)意不清，應(yīng)明確各自的投訴處理歸口單位，防止重復(fù)投訴、互相推諉。

建立專家委員會(huì)咨詢制度

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)司法過程中存在著“重復(fù)鑒定”的頑疾，同一鑒定客體往往基于同樣目的重復(fù)鑒定多次。雖然重新鑒定有其合理性，它對(duì)認(rèn)定事實(shí)真相、復(fù)查監(jiān)督初次鑒定、強(qiáng)化司法鑒定人的責(zé)任心、幫助當(dāng)事人釋疑等方面具有積極作用;但也造成浪費(fèi)鑒定資源、增加訴訟成本、拖延訴訟時(shí)間等后果。因此，設(shè)定防止重復(fù)鑒定的機(jī)制確有必要。《條例草案》第36條規(guī)定，本市建立完善司法鑒定專家委員會(huì)咨詢制度，司法鑒定專家委員會(huì)由相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱并熟悉相關(guān)司法鑒定業(yè)務(wù)，同時(shí)具備良好的科學(xué)道德和職業(yè)操守、健康狀況良好的人員組成。

對(duì)于特別疑難、復(fù)雜、特殊的技術(shù)問題以及有較大爭(zhēng)議的鑒定案件，辦案機(jī)關(guān)可以委托司法鑒定專家委員會(huì)提供專家咨詢意見。通過專家委員會(huì)咨詢制度，可以發(fā)揮諸多鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定專家集思廣益的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)重大、疑難、復(fù)雜案件以“專家會(huì)鑒”的方式得以解決，也能從管理體制上解決避免重復(fù)鑒定的問題。

建立管理與使用相銜接機(jī)制

《條例草案》第47條規(guī)定，上海市司法行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人名冊(cè)和其他鑒定機(jī)構(gòu)、其他鑒定人的信息提供給人民法院等辦案機(jī)關(guān)，人民法院應(yīng)當(dāng)將鑒定人出庭作證和鑒定意見采信等情況向同級(jí)司法行政部門通報(bào)。司法行政部門應(yīng)當(dāng)將法院通告的上述情況作為司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人定期考核、誠(chéng)信評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。這一規(guī)定也是根據(jù)《最高人民法院、司法部關(guān)于建立司法鑒定管理與使用銜接機(jī)制的意見》，并結(jié)合上海工作實(shí)際，進(jìn)行的制度創(chuàng)新，其目的在于實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與司法行政的信息對(duì)接、信息共享，并將鑒定人出庭作證作為納入管理考核的重要指標(biāo)，促進(jìn)鑒定人出庭作證制度的完善。

治理“黃牛”鑒定出狠招

在《條例草案》前期調(diào)研過程中，立法部門發(fā)現(xiàn)本市存在“黃牛”鑒定攬案、拉客戶，鑒定機(jī)構(gòu)支付回扣承攬鑒定業(yè)務(wù)、違規(guī)設(shè)點(diǎn)等現(xiàn)象，影響了上海司法鑒定的公信力和鑒定行業(yè)的有序發(fā)展。本次立法堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”的原則，通過多管齊下治理“黃牛”鑒定亂象。例如，《條例草案》第38條規(guī)定：“司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人不得以支付回扣或者介紹費(fèi)進(jìn)行虛假宣傳，詆毀其他同業(yè)機(jī)構(gòu)和人員等不正當(dāng)手段招攬司法鑒定業(yè)務(wù)。”《條例草案》還設(shè)定了嚴(yán)厲的處罰手段，在法律責(zé)任條款中規(guī)定，鑒定機(jī)構(gòu)有支付回扣、介紹費(fèi)，進(jìn)行虛假宣傳等不正當(dāng)行為的，依法處罰。在失信懲戒方面，對(duì)被司法行政部門列入嚴(yán)重失信主體名單的個(gè)人、法人和其他組織實(shí)行“一票否決”，禁止其再次申請(qǐng)從事司法鑒定業(yè)務(wù)。

總之，本次《條例草案》采取了開門立法的方式，廣泛征求社會(huì)各方的意見。司法鑒定本身具有較強(qiáng)的法律屬性和科學(xué)屬性，因此司法鑒定的立法工作和行政管理工作同樣對(duì)立法人員、執(zhí)法人員提出了專業(yè)性極強(qiáng)的要求，有鑒于此，《條例草案》將進(jìn)一步認(rèn)真聽取司法行政部門、辦案機(jī)關(guān)、司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)、鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人等方面的意見，最終鑄造一部體現(xiàn)上海特色的司法鑒定管理地方立法。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com