城鄉殘疾兒童福利持續保障性問題思考

金網剛

[摘要]中共十九大對依法保障婦女和兒童的合法權益，加快發展殘疾人各項事業，注重殘疾人康復服務提出了新要求。其中，殘疾兒童福利的完善和持續性保障問題值得重視和關注?；跓o錫地區智障（含自閉癥兒童）和聽障兩類殘疾兒童部分社會福利的調研，對于其中存在的問題、原因等進行思考，并提出相應的對策措施。

[關鍵詞]殘疾兒童;福利;保障

[中圖分類號]C913.69[文獻標識碼]A

1 ? ?殘疾兒童福利研究現狀

殘疾兒童（0?14歲）就是指在身心方面存在某些功能喪失或障礙，全部或部分喪失從事某種社會活動，并影響正常學習和生活的青少年兒童。2018年5月20日，中殘聯負責人表示截止2017年底全國共有各類殘疾人8500萬，其中0～14歲的殘疾兒童為390余萬人，約占全國殘疾人口總數的5%，占同齡兒童總數的2.7%。目前在0～6歲的殘疾兒童中，有康復教育訓練需求的占七成之多，但其中僅有15萬名左右的殘疾兒童目前能夠得到基本的康復服務，從康復福利保障的角度來看，殘疾兒童的康復福利缺口還比較大。

由于政治、經濟和文化等方面的差異，世界各國對于兒童福利的關注度是不同的。其中，《預防虐待和忽視兒童法》（1889年）是世界上第一個保護兒童權益的法案，對一些涉及虐待兒童的罪名進行了規定，也對父母的監護資格進行了規定;而《兒童法》（1989年）則將當時英國所有關于兒童保護的法律法規進行完善和歸納，被視為現代兒童福利制度的法律基礎，也為其他國家的兒童權益立法保障提供了借鑒。1942年，英國的貝弗里奇向社會保險和相關服務部際協調委員會提交了《貝弗利奇報告》，即“社會保險和相關服務”的報告，提出要對失業和無行為能力的公民加大保護，其中他提出了對于未成年兒童的補貼一直持續到其成年為止。另一著名學者尼古拉斯·巴爾也認為，家庭兒童數量是造成家庭貧困和婦女生育率降低的原因之一，對此政府對于有孩子家庭的補貼十分重要。同時還有很多國家的學者認為可以通過現金轉移和實物轉移的方式來有效解決兒童貧困，最大程度的提高兒童福利。學者 Barrientos和DeJong，Frster和Verbist以及其他的一些機構認為，雖然政府的一些無條件現金轉移能夠增進兒童福利，但是依然不能覆蓋全部兒童并使他們受益。另外一些研究還顯示，政府的實物補貼政策對于學齡前的兒童幫助則更加明顯有效，因為實物能夠直接作用于兒童個體，兒童因此直接獲得收益。

當前中國對于兒童的福利保障研究還處在初級發展階段，對于兒童公益保障尤其是殘疾兒童的保護還在發展和完善之中。研究的代表人物主要有孫瑩、劉繼同等人。孫瑩的研究主要關注特殊兒童的照護和保障需求，認為目前對于兒童福利保障的法律法規比較零散，且更多的是以條例、文件等形式呈現，存在立法層次不高的問題。劉繼同認為當前對于兒童福利的關注要從側重于弱勢兒童群體的關愛向更加全面、覆蓋更加廣泛的兒童福利制度和服務體系轉變，專業化和社會工作化是兒童福利保障的方向和策略。對此我國要加快社會工作隊伍的建設，尤其是要加大高層次兒童社會工作人才的培養力度，同時建立科學、專業的兒童社會服務體系，早日實現根據不同家庭和兒童的服務需求，采取區別且有針對性的服務。總的來說，與國外兒童福利的研究相比，我國在理論和實踐上都有較大的欠缺，與別國的比較研究需要進一步的深入。

2 ? ?殘疾兒童福利持續保障性問題現狀—以無錫為例

兒童是國家發展的未來，更是一個家庭的全部寄托，擁有殘疾兒童的家庭是不幸的，更需要社會的呵護，但由于對殘疾兒童福利保障規章制度的不完善和具體操作的碎片化，殘疾兒童的福利保障面臨諸多的困難，主要表現在。

2.1 ? ?家庭經濟困難

由于殘疾兒童需要比健全兒童更多的家庭照護，往往很多家庭的家長需要離職對于兒童進行長期照護，這實際上也降低了家庭的生活質量。以無錫市區為例，低保家庭的重度殘疾人救助標準為792元，雖然政府已經盡了較大的努力，但是相對殘疾人較大的各項生活支出仍然是杯水車薪;此外，目前政府和社會對于殘障兒童的救助力度要普遍低于殘疾人平均水平，也將影響其家庭生活水平，“十二五”期間無錫開展了人工耳蝸植入手術一次性享受5萬元救助政策，極大的惠及了殘疾兒童和家庭，然而人工耳蝸更換一個螺絲就要萬元，更換一個組件就要5～6萬元的費用，對于經濟條件一般的殘疾兒童家庭來說又是一筆較大的經濟支出和負擔。此外，相對于農村，城市的社保制度要相對完善，殘疾人家庭能夠獲得相對較多的經濟資助，而農村殘疾人家庭面臨經濟困境時則只能倚靠親屬和朋友，長此以往家庭面臨的身心壓力十分巨大。

2.2 預防機制缺乏

對于特殊兒童群體之一的自閉癥兒童（目前我國0到14歲的兒童患病者達200余萬）來說，0～6歲是搶救性干預的關鍵時期，如果在學前教育階段忽視了這一群體的搶救性干預，自閉癥兒童將錯失康復、恢復社會功能的良機。目前社會對自閉癥幼兒的認知還停留在“智力低下、行為刻板、溝通障礙”的層面，導致幼兒入學前，家長不知情、不認可，希望通過幼兒園的教學改善幼兒的行為和認知;而社區醫院、幼兒園入園均無有效的篩查量表進行評估，幼教老師在遇到疑似案例時很難和家長正面溝通幼兒的情況，大多數輕度高功能自閉癥孩子，存在“老師說不出口，家長不接受事實”的尷尬局面，家園溝通不暢，缺乏篩查機制，都會延誤自閉癥幼兒的搶救性治療和訓練時機，對兒童未來的融合產生更大的障礙，造成巨大的社會家庭負擔。據了解，無錫市2017年教育、民政等多個部門組成的“市特殊教育工作協調小組”，配齊了師資，健全了三級管理網絡，協同推進特殊教育發展。但是自閉癥兒童教育存在專業狹窄、分布極度分散的特點，目前在無錫范圍內難以做到普遍覆蓋，需建立強大的資源團隊和專業機構支持，自閉癥幼兒學前教育存在巨大的資源缺口和支持標準。

2.3 發展出路迷茫

由于從小所受教育程度有限，殘疾兒童在社會中將面臨更多的困難問題，而特殊學校在其中為社會、家庭承擔了十分重要的教育、康復和職業培訓職能。以其中智障青少年群體為例，他們主要在各地培智學校（各地稱謂不一）接受教育、康復和職業培訓，培智教育的主要群體對象是面臨智力發展困境（如智力發育遲緩、孤獨癥等）的特殊兒童，教育和教學是培智教育的主要職能，近年來康復訓練也逐步受到重視，此外職業培訓教育也在一些具備條件的學校中展開。以無錫全市來說，除新設區新吳區（2016年）正在籌建特殊學校外，江陰市、宜興市、錫山區、惠山區、梁溪區和濱湖區均設有培智學校，且基本100%能夠解決轄區內智障青少年的教育問題，同時轄區范圍內有流動人口的智障子女一般也可以就近就學，享受和戶籍人口同等待遇。但隨著市場經濟的發展和產業結構的調整，越來越多的“福利工廠”消失了，直接導致經過培智學校職業技能培訓的智障青少年“畢業”即只能“回家”，以無錫市某培智學校為例，十年前尚能推薦50余名智障畢業生實現就業，而如今基本沒有推薦出去的可能。由此導致的結果是隨著年齡的增長，這些智障青少年群體的智力將得不到持續的提高、鞏固和發展，智力水平將面臨萎縮。據了解，無錫目前對于智障兒童教育的經費投入約十倍于普通學齡兒童，“畢業”即“回家”的局面某種程度宣告“錢”打了水漂。

3 殘疾兒童福利保障缺位原因

雖然黨的十八大以來，殘疾兒童的福利保障問題越來越受到重視，但一些問題的長期、普遍存在還將制約殘疾兒童的福利保障水平，主要表現在。

3.1 法律法規不健全

目前關于殘疾人（包括殘疾兒童）兒童的社會保障散落在《憲法》《民法》《未成年人保護法》等法律法規之中，對于殘疾兒童福利保障的職能管理部門也包括教育、衛生、關心下一代工委、共青團和婦聯等機構，但這些機構對于開展殘疾兒童的教育和康復工作往往又從自身的角度出發，并沒有完全法律法規方面的剛性制約。即便是《殘疾人保障法》（2008年），也沒有對殘疾兒童康復教育問題作出明確、可操作的規定，據此可知法律法規的缺位是造成殘疾兒童保障缺位的重要原因。

3.2 政府支持還不夠

殘疾兒童的教育、康復、醫療等都需要大量的經費投入，民辦殘疾兒童教育、康復、醫療等機構的收費往往又非常高，靠家庭的支撐是“杯水車薪”。而實際上，政府舉辦的康復訓練機構、康復醫療機構以及專業康復人才的匱乏又在一定程度上反映了政府投入不足的窘境，對此政府在殘疾兒童康復教育事業發展方面需要承擔更多的責任，如通過政府財政的支持和幫助，為更多的殘疾兒童提供價格相對低廉但質量較好的教育和康復服務，給更多家庭和兒童送去“福音”。

3.3 戶籍制度致差異

從社會保障現狀來看，目前城市社會保障無論是從規模還是質量上看都要遠遠優于農村，體現在殘疾兒童社會保障方面就更為突出，實際上很多農村家庭中一旦出現殘疾兒童往往就只能任其自生自滅。而受財力和戶籍制度的影響，目前我國絕大部分地區對于殘疾兒童的教育、康復保障具有強烈的“地方色彩”，尤其是在那些補助力度大、康復機構多的大城市，沒有當地戶籍很難獲得相應的福利。而對于部分外來務工人員的隨遷殘疾子女來說，一方面難以獲得城市的有關福利，另一方面又可能受限于家庭的經濟能力和照護水平，進而錯過最佳教育和康復時機。

4 完善殘疾兒童社會福利措施

4.1 健全法律法規體系

在依法治國的背景下，法律法規的指引是各級政府行使職能的行動指南，對此立法機關要整合散落在法律、法規和政策中關于殘疾兒童福利保障的規定，制定更加完善、專業的針對殘疾兒童的福利保障法律法規，只有對殘疾兒童的福利保障做出明確的規定，殘疾兒童福利保障事業才能得到有序的發展，殘疾兒童才能在新的時代背景下享受到充分的照護。

4.2 發揮政府主導作用

在中國特色社會主義制度下，在殘疾兒童福利保障方面，政府作用只能強化而不能弱化，政府要加大對殘疾兒童福利保障的經濟投入力度，將其列入國家財政預算，明確每年的財政投入標準和增量，不光要承擔公辦殘疾兒童康復教育機構的主要經費支出，還要從持續保障角度出發，盡可能最大限度地降低殘疾兒童在康復方面的費用支出，進一步減輕低收入殘疾兒童家庭的經濟負擔，改善和提高殘疾兒童家庭整體的生活質量。

4.3 加快康復機構建設

政府要加大各類公辦康復機構建設，在經費和設備上給予優先保障，加大對各類機構康復人員的培訓力度，一方面要加強對現有一線教職人員進行康復知識的繼續教育， 改變特殊教育師資隊伍單一的教育教學專業結構;另一方面要借鑒香港、新加坡等地特殊教育學校配備一定數量的專職康復人才的做法，加大投入吸引專業康復人力資源投身于特殊教育事業，確保包括智障兒童在內的各類殘疾兒童都能獲得專業的康復訓練。由于康復訓練器材對于智障兒童的康復具有十分重要的意義，對此政府一方面要逐年加大經費投入采購相應的康復器材，另一方面要鼓勵具備條件的學校自主研發康復訓練輔助工具，促進殘疾兒童的健康成長。

4.4 積極引入民間資本

要積極探索建立多途徑的籌資機制，不僅依靠政府的財政投入，更要鼓勵和支持更多非政府組織和社會力量的參與，成立更多的非公辦殘疾兒童康復教育機構和培育殘疾兒童福利基金會和志愿者團隊，確保舉辦殘疾兒童保障事業擁有足夠的人力和財力支撐;在社會資本參與殘疾兒童康復機構運行的過程中，政府要發揮專業指導和監督責任，促使各康復教育機構在遵守國家法律法規的前提下，不斷提高其服務水平和質量，確保殘疾兒童和家庭得到應有的實惠。

4.5 消除二元戶籍影響

要樹立以人為本的理念，打破城鄉戶籍制度對殘疾兒童享受社會福利的限制，讓每一位殘疾兒童都能享受到公平、平等的社會保障;同時，要化解更多隨遷殘疾兒童家長的后顧之憂，放心地把殘疾兒童帶在身邊并且接受更專業的康復教育，從而使農村戶籍的殘疾兒童享受到和城市殘疾兒童同等的福利保障。

4.6 積極規劃學生出路

各地要根據實際情況，將各類特殊教育學校中掌握一定勞動技能的畢業生納入勞動就業規劃;政府要結合“精準扶貧”等相關政策開發部分適宜的勞動崗位解決特殊教育人群就業;特殊學校要根據市場需要和經濟的發展水平不斷調整職業培訓專業結構，兼顧專業的實用性和前瞻性，既要保有傳統專業項目， 又要增設符合市場需求的新專業項目， 有效拓寬畢業生的就業渠道。

[參考文獻]

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