有農無地與有地無農的困惑

尹良紅

[摘 要]隨著農村人地矛盾的日益凸顯，有農無地與有地無農的困惑引發全民思考。農村土地產權不明確，農民失地，土地閑置、荒廢等現象阻礙著三農問題的解決。本文淺析困惑背后的成因，結合實際情況，對解決這些困惑提出了一些建議。

[關鍵詞]有農無地;有地無農;土地合理利用

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

1 農民與土地的天然聯系

1.1 農民有地才可鞏固農業發展

中國是個農業大國，保障十幾億人口的糧食安全、維系舌尖上的中國，必須提高農民對農業生產的積極性。讓農民擁有長期的、穩定的基礎性生產資料，讓農民有地可種、有田可耕及至有錢可賺。而要進一步發展現代農業，必然要將土地流轉問題考慮進來，土地流轉不僅是增加農民財產性收入的重要手段，也是農業市場化的內在要求。在不改變土地公有制的前提下，適當地讓土地參與市場流通是促進農業市場化的有效手段。

1.2 農民有地才能真正安居樂業

農民都具有很強的鄉土情結。艾青說我愛這土地，那是處于亂世中對祖國和民族的熱愛。今天的農民也愛這土地，這是在和平年代對鄉村的熱愛，是一種歸屬和寄托。那片土地哺育了一個農民，那片土地住著一個大家庭，所以無論何時何地農民總有一顆落葉歸根的心。

1.3 土地仍是農民最寶貴的財富

千百年來，土地都是農民最寶貴的財富。城鎮化發展至今，農村“空巢”現象嚴重，土地被閑置、荒廢。但我們不能基于農村“空巢”現象而懷疑土地對農民的重要性，當留守老人再次肩負起耕田、種地的重擔，我們更應該反思如何最大限度地開發利用好農民的土地，給農民帶去更多的財產性權益。

2 有農無地與有地無農的困惑

2.1 農民無地可種、無田可耕的困惑

2.1.1 “增人不增地”矛盾突出。土地是有限的自然資源。農村土地家庭聯產承包責任制已經實行30多年了。一方面，村里預留的機動地有的分配完畢、有的已承包出去，多數農村已無法靠機動地來滿足新增人口的土地需求;另一方面，我國實施的是家庭聯產承包責任制，根據相關法律所描述“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年”，黨的十九大提出第二輪土地承包到期后再延長三十年，許多農村不會在承包期內做出調整，具體到農戶而言人口變多土地就相應地變少。農民非常困惑：為什么逝去的人有地種，新生的人反而沒地種。為什么人口數量和土地面積成反比例。

2.1.2 部分農民在城鎮化進程中失地。隨著城鎮化進程的加快，征地運動如火如荼，相關制度的不完善導致失地農民偏多。一是，公共利益沒有嚴格界定，可以少征地的卻大肆圈地。二是，實施留地安置得少，多是補償現金或置換房屋草草了事。三是，城鎮化理念執行有偏差，城鎮化的本質是農民的市民化而非繁殖農民工。令人感到悲哀的是，在城鎮化中失地的農民轉變成了農民工，而他們這種農民工的身份將很有可能世襲下去。

2.2 農民有地不種、有田不耕的困惑

2.2.1 土地制度自身的缺陷降低了農民的生產積極性。一是，土地細碎化不利于農作與農業開發。很多農村的人均耕地面積不足1畝，為了“公平分配”，每戶土地的位置和質量必須好壞兼具，既不利于大型機械生產，也不利于新技術的實驗和推廣，在如此分散的土地上再精耕細作，效益也不高。土地細碎化也給轉包和規模經營增加難度。二是，土地產權不明確導致矛盾增多。一方面農戶家庭內部的土地產權不明確。家庭聯產承包責任制是以農戶為單位進行的承包經營，并沒有細分到某個人。農民對法律的誤解會引發一系列家庭內部矛盾。另一方面各村民集體之間的土地產權不明確;有的農村存在鄉、村和村民小組等多個集體土地所有權主體，相互之間對某些土地的經營管理權限經常是各執一詞。三是，土地流轉制度不健全阻礙了土地價值的提升。農村土地價值主要體現在農民增收和土地合理利用兩個方面，現階段農村土地流轉制度要著力解決的三大問題是流轉權限的明確化、流轉程序的規范化、流轉收益的公有化。

2.2.2 社會公共資源配置失衡迫使農民放棄農業生產。目前，城市更好的教育資源、醫療資源、公共基礎設施等都在牽引著農村勞動力大量涌入。一方面，城市的教育資源及醫療資源對農民的吸引力巨大。另一方面，農村的公共基礎設施建設無法和城市相比。以交通為例，俗語言“要想富、先修路”。因道路不暢，有的農村風景宜人，卻很難將其開發成為旅游資源;有的農村物產獨特，卻很難在外地市場打開銷路。交通不便利，再好的設想也是寸步難行。

3 優化農民與土地的對應關系

3.1 減少農民的人口數量

3.1.1 放寬農民進城落戶的條件。“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”的落戶政策已經出臺，對那些農業轉移人口來說是個喜訊。備受關注的是中等城市和大城市會制定哪些具體的落戶條件。現在推行出一種“積分落戶”制度，細看這些積分設計就會發現，這是一種“搶人才”的落戶制度而非“搶人口”的落戶制度。沒學歷、沒勞動合同、沒住房的大部分進城農民還是拿不到“落戶積分”。筆者相信在不久的將來，可能將外來人口進城工作與生活年限作為一個最重要的落戶標準，容納更多的進城農民。

3.1.2 探索城鎮化建設的新途徑。城鎮化建設不是簡單的征地、拆遷，而是吸納更多的進城農民。筆者認為，小城鎮可以通過招商引資興辦制造業;還可以利用與農村近的地理優勢開發農產品市場，創辦自己的特色產業。中等、大城市建設的重點是合理配置社會公共資源，尋求城市群的協同發展，防止人口過度集中。例如，“京津冀”一體化建設當中就嘗試將三個地區按不同的功能來建設，同時將一些企業、醫院、學校分類轉移。如此，才能提高城市容量。

3.2 落實農民的土地權益