淺析降低土地出讓收入

趙建波

[摘 要]國有土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款。土地出讓收入作為政府性基金的重要組成部分，受市場供求關系和政府相關政策的影響，對實體經濟投資和財政貢獻率產生較大沖擊?，F結合工作實際，分析降低土地出讓收入帶來的利弊。

[關鍵詞]土地出讓;土地使用權;土地稅費;城市發展

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

1 土地出讓收入的“卓越”貢獻

土地出讓收入顯著地影響著地方財政收入，特別是土地出讓收入已成為地方財政非稅收入的主要來源。近年來，土地財政收入的規模整體上保持了穩步上升的增長態勢，占地方政府財政總收入的比重震蕩上升，土地財政仍是地方發展最為依賴的財源之一。

就瀘西縣而言，土地出讓收入占地方財收入的比重越來越大，特別是繼烤煙、煤炭之后財政對土地產生的收益依賴性越來越高。2013至2017年全縣土地出讓收入15.19億元，年均3億元。其中：2013年土地出讓收入0.86億元，土地供應面積15.49公頃;2014年土地出讓收入4.45億元，土地供應面積47.23公頃;2015年土地出讓收入3.52億元，土地供應面積47.18公頃;2016年土地出讓收入3.79億元，土地供應面積65.12公頃;2017年土地出讓收入2.57億元，土地供應面積54.33公頃。數據表明，土地出讓收入總體呈下降趨勢。就個體而言如是，全國也如此。

曾為地方政府帶來豐厚收入，解決了財力不足問題，為地方城市基礎設施投入及系列民生工程改善做出了“卓越”貢獻的土地出讓收入不可避免地走下坡路。

2 土地出讓收入下滑對經濟發展帶來的影響

土地出讓能獲得巨額收入，使地方政府對土地財政產生了嚴重依賴癥，加劇了擴張城市建設的沖動，壘起了巨額地方政府債務高臺;更刺激了房地產業過度擴張和泡沫化，忽視了對實體經濟支持，造成了產業經濟結構失衡。土地財政還加劇了不少地方政府拆遷沖動，釀造了大量拆遷社會案件，嚴重影響了政府與被拆遷民眾的關系，使政府整體社會形象和威信下降。因此，從土地出讓收入引發系列社會經濟問題看，土地出讓收入減少，是好事而不是壞事。

就目前而言，土地出讓收入減少至少預示了三大社會積極因素：

一是，土地收入減少是因為城市建設供地減少造成的。各級政府決策部門城市發展理念趨于理性和成熟，逐漸找到了城市發展的正確方向。目前土地收入的減少趨勢，更有利于國土部城市邊界劃定試點工作推廣，更有利于生態保護紅線的劃定。

二是，土地出讓收入銳減可倒逼地方政府職能轉型，真正把行政之手從社會配置資源中縮回來，加快簡政放權步伐，擺正政府與企業關系，把主要精力用來制定確保市場經濟健康運行的各種監管規則上，積極扶持實體經濟發展，為企業排憂解難。唯有如此，企業才能煥發生機活力，經濟才能走出低谷，地方財政才能跳出土地財政怪圈。

三是，會促使地方政府厲行節約，把每分錢都用在“刀刃上”，集中財力辦大事，防止再像過去那樣大手大腳造成資金浪費現象。

當然，土地出讓收入減少也不可避免地帶來一定負面影響：加大地方財政保民生支出增長壓力、影響城市公共基礎設施建設水平提高和地方政府債務風險化解等等。同時，新增土地供應減少，土地價格也會越來越高，會造成一定時期房價更加堅挺，會給城市普通民眾購房租房支出增加壓力。這些問題，只要對現有財稅體制進行改革及盤活城市現有商品房存量、加快保障房建設等措施，就會得到妥善解決。

3 高額土地出讓收入的因素構成

土地出讓收入主要取決于市場供求因素，另一推手則是土地取得成本和計提專項資金成本。土地取得成本包括兌現征地拆遷補償費、土地審批環節上繳省州的相關稅費，如失地農民保障金、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、壩區耕地質量補償費、耕地占用稅等，土地取得成本項目逐年增多，費用中僅省級出臺征收的壩區耕地質量補償費就13.33萬元/畝。這些稅費的疊加，推高了土地取得成本;另外中央、省、州從土地出讓收入中計提的專項資金項目逐年增加，比例逐年提高。2004年以來，國家先后出臺了一系列政策，從土地出讓收入中共計提（安排）了11項專項資金，分別是國有土地收益基金、農業土地開發資金、地災防治專項資金、鐵路高速公路建設資金、失地農民養老保障風險準備金、農田水利建設資金、水利建設專項資金、教育資金、保障性安居工程資金、廉租住房保障金。這些資金的計提助推了保障既得利益前提下的地方政府不得不將土地出讓收入提高。

4 降低土地出讓收入的相關措施

當前，隨著城鎮化快速推進以及商品房市場的增長，土地價格不斷上漲，企業用地成本明顯提高。要解決實體經濟用地難題，就要從降低土地取得成本，兼顧降低開發成本，即攤薄初始成本、縮減費用成本、分擔開發成本和壓低交易成本等方面積極推進改革。

（1）探索彈性出讓（租）方式，攤薄初始成本。改變一次性支付的情況，使企業獲得土地的成本分攤到企業生命周期之中，不僅有助于降低企業用地初始成本，而且有助于政府調控閑置用地、批而未用土地和低效利用土地的再開發。因此，建議探索更加靈活的彈性出讓年期制度，根據產業發展要求和用地單位經營情況確定工業用地使用權出讓年限，期限屆滿時，再根據具體情況延長使用期限。在具體供地方式上，可采取先租后讓、長期租賃、彈性出讓等方式。

（2）縮減土地出讓收入中政府收益部分。土地出讓收入除彌補征地、拆遷、一次開發成本外，還有政府凈收益。適當壓縮計提資金是降低土地出讓收入的路徑之一。壓縮的途徑：一是合并同類資金并下調計提比例，如可考慮合并農田水利建設資金和農田基礎設施建設資金，并下調計提比例;二是地方政府計提比例高于國家的，下調至國家確定比例;三是考慮取消部分計提資金項目。

（3）給予土地稅費征收優惠。一是鼓勵土地節約集約利用。如對符合規劃、不改變土地用途的前提下，現有工業用地提高土地利用率和增加用地容積率的，包括通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等，地方政府可考慮不再征收土地價款。二是扶持新產業、新業態發展。如對于傳統產業主體本身通過延伸產業鏈、拓展上下游業務范圍進行融合發展的，應允許給予土地使用稅稅收返還等優惠政策。

（4）通過靈活管理土地利用方式給予企業優惠。如對于閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用于養老、流通、服務、旅游、文化創意等行業發展。允許企業在一定時間內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。這些政策或做法實際是利用靈活的土地管理方式，讓渡了政府可收取的地價款。這些政策目前多為原則性意見，需盡快轉化為可操作的具體措施，如不變更土地使用性質的年限應與個體行業的生命周期吻合，同時應經過科學的程序論證，避免政府單方提出過短或過長的期限。

（5）繼續降低征轉用地收費。2015年國家已取消各級的征地管理費，2018年省級取消了壩區耕地質量補償費。其他項目也應考慮取消或調低征收額度。

（6）適度放寬管制，多方分擔開發成本。除土地一級開發市場外，在土地二次開發市場中探索實行靈活的土地開發方式。如一些地方探索的鼓勵原土地使用者以合資入股的方式進行共同開發等做法，一些地方政府探索建立工業轉型升級用地開發資金的做法，都有助于促進增加工業用地供給，降低用地成本。

總之，降低土地出讓收入利大于弊，雖然會給地方政府短期內帶來劇痛，但有利于實體經濟的穩步投資發展，有利于地方政府轉變職能，重新定位，有利于保障土地資源高效、可持續利用，從而實現經濟的可持續和長足發展。

只有降低土地出讓收入，控制規模過度膨脹，才能遏制城市發展過快帶來的“后遺癥”，促進城市轉型發展，提高城鎮化質量;才有利于節約用地和保護耕地，促進城市與大自然協調發展，不斷改善城市生態環境，推進生態文明建設。尤其能解決人民生活中的許多實際問題，比如緩解就業、就醫、升學、社保等方面的壓力，使城市發展不斷走向人性化、科學化、和諧化。

[參考文獻]

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