旅游景區頻頻爛尾背后

郭煦

爛尾工程 近年來，多地曝出了政府投資旅游項目盲目上馬后遭遇爛尾

河南許昌三國歷史文化底蘊非常深厚，三國時期，許昌是魏五都之一。如今打造的三國文化產業園規劃總占地面積1318畝，規劃修建的建筑面積達到了1.8萬平方米。三國文化產業園在規劃的時候是由三國大劇院和三國文化綜合體組成，斥資48億。最初計劃于2018年對外開放營業，但時至今日依舊大門緊閉。事實上，近年來，多地曝出了政府投資旅游項目盲目上馬后遭遇爛尾。

不久前，國務院公布了《政府投資條例》，這部關于政府投資管理的行政法規，清晰界定了政府與市場的投資邊界，將促進有限的政府投資資金加速退出競爭性領域，使資金更加精準地投向薄弱環節和瓶頸領域。

多地曝出政府投資旅游項目爛尾

山東菏澤市巨野縣核桃園鎮與濟寧市嘉祥縣相鄰，是菏澤市僅有的低山丘陵地帶，這里山石資源豐富，石灰巖儲量較多，從上世紀80年代起，石材加工成為拉動地方經濟的重要產業。30多年過去，隨著山體損毀、粉塵污染、地質隱患等生態環境問題的加劇，當地政府在2015年實施了封山禁采等措施。2017年，有投資方在此實施廢棄礦坑治理和旅游開發項目。但一年多過去，旅游開發項目依然處于停滯狀態。

貴州省獨山縣下司鎮擁有獨特的喀斯特地貌、千年少數民族人文資源以及比鄰黃果樹、小七孔等著名景區的區位優勢，所以提出用“旅游+產業”的模式來發展經濟。一家專業設計院編制了可行性報告，準備搞一個“古韻布依、水上下司”特色旅游區，總投資5.86億元。對于這樣一個年財政收入只有2000多萬元的貧困小鎮，靠舉債建設近6億元項目幾乎不可能，在2018年2月因資金斷裂導致整個項目停工。

下司鎮發展旅游產業的“大手筆”，最后變成了“大筆債”。表面上看，資金鏈斷裂是導致項目停工的關鍵因素，但仔細分析，這個項目從立項、融資到建設，很多環節都缺少起碼的審核和監管。舉債融資，發展經濟，無可厚非，但借來的錢也是錢，背上的債也得還，盲目上項目鋪攤子，最后工程爛尾，政府背上了巨額債務。

如何推動政府投資法治化

政府投資的作用有多重要？有經濟學者認為，中國經濟之所以能夠開創獨特的發展模式，各級政府積極參與經濟發展是原因之一。而政府參與經濟發展，一個重要表現就是規模龐大的政府投資。宏觀方面，政府投資事關經濟社會發展全局;微觀方面，政府投資事關人民對美好生活的需求。政府投資在拉動經濟發展的同時，一段時期內也存在一些問題。比如，一定程度上存在的決策隨意性偏大、投資范圍偏寬、投資方向偏亂、投資管理偏松等現象。市場經濟條件下的政府投資，當尊重市場規律，有所為有所不為，而一些政府投資在“有所為”時為得不夠，“有所不為”時為得過多，造成了政府職能的缺位或越位。

過去由于缺乏有效的條例規范，許多地方的政府投資與企業投資分工模糊不清，政府既投資公共產品和服務領域，也投資經營性領域;一些地方在政府投資項目咨詢評估過程中流于形式，對投資項目缺乏科學調研和論證;在投資項目決策時往往存在遷就和順從“一把手”意志的情況，民主化、科學化和透明化程度不夠，導致政府投資亂上項目、亂借錢、亂花錢，進而形成“政績工程”“形象工程”等一系列問題。

正因如此，不久前頒布的《政府投資條例》引發社會各界的高度關注。有關專家認為，《政府投資條例》明確了政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。這一規定為政府投資設定了清晰明確的邊界，有利于引導政府投資資金投向市場機制容易失靈或者市場配置資源效率較低的領域，投向與人民群眾切身利益息息相關的公共產品和服務領域，確保政府投資“有所為有所不為”，做到聚焦重點、精準發力，避免政府投資成為個別官員大搞“政績工程”“形象工程”的工具。

經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。市場配置資源是最有效率的形式，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。《政府投資條例》在明確政府投資資金、投資領域的同時，進一步強調了要發揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領域項目，并明確要求，安排政府投資資金應當平等對待各類投資主體。

司法部相關負責人表示，制定政府投資條例，將政府投資納入法治軌道，是深入推進依法行政、加快建設法治政府的內在要求，對于依法規范政府投資行為，充分發揮政府投資作用，提高政府投資效益，激發社會投資活力，具有十分重要的意義。

如何防范地方債風險

早在2010年，國家就頒布了《政府投資條例（征求意見稿）》，但最后定稿時至近日才正式亮相，其間歷時九年。這從側面反映出政府和立法機構起草該部條例過程中的慎重和縝密，也表明了對于規范政府投資行為、盡快使其步入法治軌道的重要性。

該《條例》最顯著的一個特點，就是強調了政府投資的非營利性。《條例》明確要求，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。這樣，就以法規的形式，清晰地界定了政府與市場的投資邊界，也充分體現了政府投資應該秉承有所為有所不為、不與民爭利的基本原則。這不僅有利于規范政府專注于投資民生領域，也有利于強化社會投資的主體地位，從而有效激發市場活力。

根據相關測算，目前我國各級政府的投資規模為3萬億元左右，雖然政府投資在社會總投資中所占比重不算高，但考慮到政府在經濟社會發展過程中扮演著特殊的引導者的角色，因而其是否能夠依法依規運行就顯得格外重要。

中國國際經濟交流中心學術委員會委員、中原銀行首席經濟學家王軍認為，選擇此時頒布《條例》有兩大背景，其一是國內正在進行的結構性改革和內部逆周期調節，要求政府做好投資穩增長;其二外部環境仍存在不確定性，國際關注中國的政府投資和政府補貼，要求不斷深化投融資改革。

王軍認為，《條例》的頒布有利于充分發揮政府投資作用，提高政府投資效益，規范政府投資行為，激發社會投資活力。而實現上述目標，包括進一步規范政府和市場的邊界，可使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發揮政府功能。

國家發改委新聞發言人孟瑋表示，《條例》從預算管理、決策審批和建設概算約束三個環節防范地方債務風險。

孟瑋表示，首先要進一步強化對政府投資資金的管理和剛性約束，規范政府投資行為。孟瑋介紹，《條例》強化了預算管理，把所有政府投資資金都納入到了預算管理的范疇。《條例》要求，政府及其有關部門不得通過違法違規舉借債務籌措政府投資資金，過去在一些地方出現的“先定項目再找錢”的行為受到嚴格禁止。其次，嚴格強化審批把關，項目資金如果沒有落實，項目就不得審批。