鄉鎮財政運行存在的突出問題及對策建議

張 萍

2017 年上半年，作者深入銅山區、賈汪區和開發區部分鎮財政所進行實地調研，通過查閱資料、召開座談會等形式，在研究基礎數據的基礎上，結合市區實際，進一步剖析鎮財政運行存在的突出問題，并對深化和強化鄉鎮財政管理提出粗淺建議。

一、鄉鎮財政基本情況

（一）公共財政預算收入情況。2015 年，市轄區鄉鎮公共財政預算收入90.17 億元，同比增收9.4 億元，增長11.64%；2016 年，市轄區鄉鎮公共財政預算收入73.26 億元，同比減收16.91 億元，下降18.75%；2017 年上半年，市轄區鄉鎮公共財政預算收入23.48 億元，同比減收13.7億元，下降36.85%。

2015 年-2017 年上半年市轄區鄉鎮公共財政預算收入情況表單位：億元

2015 年，市轄區鄉鎮稅收收入84.2 億元，同比增收8.67 億元、增長11.48%；2016 年，市轄區鄉鎮稅收收入66.74 億元，同比減收17.46 億元、下降20.74%；2017 年上半年，市轄區鄉鎮稅收收入19.41 億元，同比減收13.41億元、下降40.86%。

2015 年-2017 年上半年市轄區鄉鎮稅收收入情況表單位：億元

2015 年，市轄區鄉鎮稅收收入占比為93.38%，比上年同期下降0.13 個百分點；2016 年，市轄區鄉鎮稅收收入占比為91.1%，比上年同期下降2.3 個百分點；2017 年上半年，市轄區鄉鎮稅收收入占比為82.67%，比上年同期下降5.61 個百分點。

2015年-2017年上半年市轄區鄉鎮稅收占比情況表

（二）鄉鎮財政支出情況。2015 年，市轄區鄉鎮公共財政預算支出完成49.21 億元，同比增支2.69 億元、總額下降19.77%；2016 年，市轄區鄉鎮公共財政預算支出完成39.48 億元，同比減支9.73 億元、總額增長5.78%；2017 年上半年，市轄區鄉鎮公共財政預算支出完成14.45億元，同比減支8.1 億元、總額下降35.92%。

2015 年-2017 年上半年市轄區鄉鎮公共財政支出情況表單位：億元

二、鄉鎮財政運行存在的突出問題及成因

（一）鄉鎮財政收支管理方面：

1.鄉鎮稅源基礎偏弱，財政收入增長乏力

徐州市地處蘇北地區，經濟發展長期滯后，工業經濟及服務業的基礎薄弱，始終沒有形成規模效應，鄉鎮稅源基礎仍然較為薄弱。一是鄉鎮基本沒有像樣的企業，財政收入缺乏堅實的經濟增長基礎；二是存在預算執行存在赤字現象，2016 年底，市轄區32 個鄉鎮中有25 個赤字鄉鎮，占市轄區鄉鎮總數的78.3%。

2.營改增政策效應初顯，營業稅增幅下降。2016 年，市轄區營業稅完成19.22 億元，比上年同期減收22.32 億元，下降53.73%；2017 年上半年市轄區營業稅完成0.01億元，比上年同期減收17.98 億元，下降99.94%。原因為從2016 年5 月1 日起，全國范圍內全面推開營改增試點，建筑業、房地產業、金融業、生活服務業等原營業稅納稅人全部納入試點范圍，交納營業稅改成交納增值稅。營改增的實行對鄉鎮財政收入產生了較大幅度的減收，同時，以企業繳納的增值稅、消費稅、營業稅為計算征收的城建稅、教育費附加、地方教育附加等附加費稅也相應減少。

3.鄉鎮稅務管理乏力，致使稅收流失

近年來，稅務部門稅收征管機制不斷改革，實施“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查、強化管理”的模式，完成了從管戶到管事的轉變，稅收征繳主要依靠納稅人的自覺意識，對納稅人納稅的管理全憑納稅人自覺納稅，對個體工商戶，僅僅局限于申報期內提醒上線戶及時納稅。鄉鎮財政部門一方面擔負著組織收入的繁重任務，一方面還要多方查找稅源，把偷稅、漏稅企業名單上報給稅務部門，再由稅務部門稽查、征收，稅收流失難以避免。

4.財政收支矛盾突出，支出壓力較大

近年來，鄉鎮在基礎設施、民生保障等方面的支出逐年增長，特別是創建全國文明城市等基礎設施建設投資較大，加上人員經費和行政經費長期居高不下，各種日常性開支較高，支出壓力較大。

（三）鄉鎮債務管理方面

近年來，鄉鎮債務包袱沉重，還本付息壓力大，原因為鄉鎮超越自身經濟實力盲目投資建設，舉債過多，融資搞“形象工程”、“政績工程”，而鄉鎮財政聚集財源的渠道有限，導致實際支出超過財政實力，加上歷史性欠債，沉重的債務負擔與還本付息壓力導致鄉鎮舉步維艱。

三、推進鄉鎮財政建設的對策建議

（一）切實加強鄉鎮財政干部隊伍建設

省財政廳應聯合相關部門對鄉鎮財政所的管理模式、崗位設置、人員配備等制定一系列政策措施，調動鄉鎮財政干部的積極性，增強鄉鎮財政干部隊伍的吸引力。

（二）加大財政政策扶持力度

一是兼顧鄉鎮之間的均衡發展，適當增加經濟落后鄉鎮的稅收留成比例。二是對發展前景好的鄉鎮實施新增稅源增量返還政策，以新增稅收來彌補地方發展帶來的基礎設施投資缺口。

（三）強化職能建設，規范鄉鎮收支管理

一是要堅持“量入為出、收支平衡”，按照“保工資、保運轉、保民生、促發展”的要求合理安排支出預算；二是要完整、真實、準確地編制和執行年度財政預算，維護財政預算的嚴肅性。

（四）實行嚴格的債務督查制度

把鄉鎮政府性債務作為一個硬性指標，納入對地方黨政領導政績考核，納入主要負責人經濟責任審計范圍。建立對違法違規融資和違規使用政府債務資金的懲罰機制，加大對鄉鎮政府性債務管理的監督檢查力度。