一座心橋：打造信訪工作的“吉林經驗”

本社記者 宋韜

2016年年底，《我不是潘金蓮》甫一上映，便引爆輿論。這部關于信訪題材的影片，引起了社會大眾關于信訪問題的熱議。影片講述了李雪蓮為規避計劃生育，與丈夫秦玉河假離婚，結果弄假成真。李雪蓮訴請法院認定離婚無效被駁回后，由此層層上告，引發一系列信訪經歷的故事。

同為“告狀”電影，與上世紀末引起法律界熱議的《秋菊打官司》相比，秋菊層層上告，反映的問題只有一個，而本片中李雪蓮層層上告，反映的問題卻從一個變成了一堆，真實展現了當前我國涉訴信訪“化解難”的困境。正如原著作者劉震云所言：“一個人撒米，一千個人在后面拾，還是拾不干凈。”

現實生活中，由于源頭治理的簡單化、信訪處理目的的短期化、信訪案件處理方法的非法治化，類似“滾雪球”似的信訪故事更是比比皆是。

社會進入轉型期，社會結構和利益格局發生深刻變化，各類新矛盾層出不窮。如何依靠法治思維和法治方式，將涉法涉訴信訪問題納入法制軌道進行實質性解決，成為中央及各級政法部門急需解決的難題。

一份特殊的營業執照

2014年1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上明確指出，維權是維穩的基礎，維穩的實質是維權，要進一步完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位。

涉法涉訴信訪問題，形式上是老百姓的法律訴求，核心是自身的權益保障。必須堅持以法治思維、法治方式解決涉法涉訴信訪問題，讓老百姓的訪求回歸法治軌道，讓老百姓能維權、好維權、維好權。

黨的十八屆四中全會明確提出：把信訪納入法治化軌道；建立律師以案釋法和逐步實行申訴由律師代理制度。為貫徹落實四中全會精神，中央政法委于2015年6月8日出臺《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》，同年11月10日召開了全國推進此項工作的“濟南會議”，開啟了以法治思維、法治方式推動涉法涉訴信訪改革的新篇章。

按照中央的部署，各地進行了積極大膽的嘗試，不少地方的做法已經日臻成熟。而早在2011年前后，吉林省委政法委就提出了借助律師等社會第三方力量化解涉法涉訴信訪案件的新路子、新方法。

2010年年末，吉林市律師協會進行換屆選舉，保民律師事務所主任修保被推選為新一屆律師協會會長。一直熱心于法律公益服務的修保律師，本著“一定要帶領吉林市律師為黨委、政府做點什么”的想法，結合自身20多年化解群體訪糾紛的經驗，2011年年初，在征得吉林省委的意見后，向吉林省人民代表大會提出了《關于成立“信訪法律事務評估咨詢服務中心”協助黨和政府從源頭上化解信訪問題的建議》，建議成立以律師為主體的專業化民間社會組織參與化解信訪糾紛。

此建議得到了吉林省委的高度重視，在省、市兩級黨委政法委、司法局的大力支持下，由吉林市司法局無償騰出一層辦公樓，由修保前期投入26萬元裝修并購置辦公用品，吉林市信訪法律事務服務中心（以下簡稱“中心”）于2011年4月19日經民政部門批準正式成立，性質為民辦非企業(法人)單位。就這樣，依托吉林保民律師事務所，全國首家專為信訪人提供義務法律服務的民間第三方組織正式成立。

一份特殊的營業執照由此誕生！

很多人不免好奇，這究竟是怎樣的一家機構？讓我們先從一起鬧得沸沸揚揚的群體事件說起。

一件拆遷補償糾紛案

1985年，吉林市豐滿區江南鄉興隆村創辦吉林市有色金屬加工廠(以下簡稱金屬加工廠)。因部分職工為外地農民工，1989年，金屬加工廠為他們興建了三排平房作為職工住宅，住宅的所有權人為金屬加工廠。2000年，企業解散，但20戶職工一直居住于此。2010年，豐滿區政府因修公益道路對此地規劃拆遷，興隆村村委會告知20戶職工搬遷，并不予任何補償。2011年，興隆村村委會向豐滿區法院提起訴訟，要求20戶職工返還房屋。2011年10月，豐滿區法院作出民事判決，判決20名被告職工返還房屋。為此，20戶職工到省人大信訪辦、市人大信訪辦、市委政法委等部門上訪，并多次圍堵市政府大門，造成較大影響。

2011年11月7日,鞠某等20戶職工近四十人來到中心尋求幫助。經過簡單交談后，中心主任修保意識到這是一起事涉拆遷的重大群訪案件，立刻組織中心法律專家和律師對20戶職工進行集體接訪。在接待過程中，中心同志詳細解答了訴訟階段及維護職工權益相關法律規定。因此案系重大群訪案件，中心隨即向市司法局領導進行匯報。經司法局領導同意，中心三次約談上訪代表并耐心做勸導息訪工作。當20戶職工承諾不再上訪時，修保代表中心與他們簽訂了《息訪代理協議》，并承諾親自義務為他們出庭。

二審庭審時，修保主任和張龍、吳偉律師義務出庭代理此案，并從原告的訴訟主體資格、雙方的勞動關系、我國憲法規定的公民居住權以及法律的公平正義原則等方面發表了代理意見。2011年12月27日，吉林市中級人民法院作出民事裁定書，將此案發回所在區法院重審。區法院于2012年3月22日再次判決20名被告將房屋返還給該村。此后，20名被告依法提出上訴。2012年5月14日，修保主任和中心全體律師第三次義務出庭代理訴訟。

在代理此案的過程中，中心了解到此案所涉拆遷范圍是恒山東路與環山路三期項目,正是吉林市南部新城東山區域的基礎設施建設重點。吉林市南部新城開發是吉林市“十二五”重大規劃建設項目，對招商引資及城市形象有巨大的帶動及提升作用，為保證項目順利進行，市政府專門成立了南部新城建設指揮部。為此，中心同志多次與南部新城建設指揮部協調，對如何化解此項拆遷難題、保障南部新城建設提出了具體可行的建議。

另一方面，此案已經過四次審理，如處理不善很可能會導致這些職工采取過激行為，進而對社會秩序造成嚴重破壞。其中一位年過七旬的老太太多次表示：“我都準備好了，如果有人扒我房子，我就點上汽油死在這里。”一些上訪職工也表示會用極端行為抗法。面對緊迫形勢，中心的律師和法律專家多次到20戶職工家中走訪并現場釋法，緩解他們的抵觸情緒，并嚴肅地指出：第一，房屋所有權不屬于個人，而屬于村委會。第二，土地所有權也不屬于個人，而是歸村集體所有。第三，吉林市南部新城建設已到關鍵時期，希望20戶職工能顧全大局，確保吉林市“十二五”規劃南部新城建設順利進行。第四，考慮企改歷史問題及目前20戶職工極度貧困的現狀，中心將協調有關部門給予搬遷救助。修保主任和中心副主任甄建國多次與市中級人民法院協調案件，并對處理此案提出了具體可行的實施方案。

2012年5月22日，市中院主持召開了涉案各部門聯席會。會議上，中心同志提出參照國有企業職工房改前的拆遷補償辦法，補償20戶集體企業的職工。中心的化解方案得到了各方認可，并決定由中心負責與20戶職工協商，由中心以平等民事主體身份與20戶職工簽訂息訪救助協議。協議約定中心支付每戶息訪救助款7萬元，20戶職工承諾三天內全部遷出，并不再因此事到任何黨政機關及相關部門上訪。此救助款項由豐滿區政府協調財政、民政等部門籌集。此次聯席會議的召開，對拆遷矛盾的化解起到了決定性的作用。

5月23日，在吉林市公證處的現場公證下，20戶職工與中心簽訂《附條件息訪救助協議》。

5月24日，中心的兩位律師到銀行辦理了建戶手續，并攜帶已起草完成的《撤回上訴申請書》，到20戶職工家中，逐戶辦理搬遷相關手續，各戶職工也都爭先在《撤回上訴申請書》上簽字、按手印，并表示服從原審判決，盡快完成搬遷。

5月25日，市司法局、市南部新城建設指揮部、市中級人民法院、市公證處代表及中心全體成員一同來到拆遷現場，共同監督息訪救助協議的履行。中心同志逐戶查看搬遷情況、挨家發放救助款，當甄建國來到檀某家把存折交給他們時，檀某一度哽咽落淚。當20戶全部搬遷完畢時，職工們還放起了鞭炮，并和現場辦公的法官、公證員、相關領導、中心同志一一握手表達感激之情。

>>圖1、2∶吉林市信訪法律事務服務中心

>>圖3∶法律法規查詢臺

此案是一起成功處理的拆遷補償糾紛案件。實踐證明，在黨委和政府統一領導下，增強執政為民觀念，正確處理改革、發展、穩定三者關系，積極有效加強各職能部門工作配合，就能化解深層次社會矛盾，促進經濟社會快速發展。此案的和諧解決，是中心與市中級人民法院、豐滿區政府、市公證處、市南部新城建設指揮部等部門相互配合、通力協作的結果，充分發揮了中心在維護社會穩定上的特殊作用，也驗證了成立中心這種第三方息訪維穩組織的必要性。

六大信訪接待工作法

在人員組成上，中心以執業律師為主，聘請從政法單位領導崗位退休的法律專家共同為涉法涉訴信訪人提供義務法律服務。經過八年的探索和實踐，中心充分發揮第三方優勢，積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，在不斷總結和完善的基礎上，創立了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪工作的六大方法。

首先，是咨詢告知法。對于涉法涉訴初訪案件，由咨詢接待部負責接待、詳細解答信訪人提岀的各種法律問題，積極引導信訪人按法定程序表達訴求。通過對信訪人詳細、耐心的咨詢解答，讓信訪人了解其主張權利的法律程序和法律依據，從接訪源頭引導信訪人走法定程序解決訴求，勸其棄訪信法。對不聽勸阻的信訪人，通過發放《信訪權利義務告知書》，書面詳細告知上訪人應當用何種方式、到哪個部門依法維權，并告知違法纏訪鬧訪將承擔的法律責任和不利后果。

同時，對于長期上訪、重復上訪，不能通過咨詢告知實現息訴罷訪的涉法涉訴信訪案件當事人，在其承諾不再訪的前提下，中心采用簽訂停訪協議法，與其簽訂義務性信訪法律服務協議，用“您先停訪，我無償幫您核查協調”等形式實現代訪。在簽訂協議后，中心指派律師或當事人直接選擇中心律師與當事人理性梳理案件，研究法律適用問題，對當事人無法調取的證據，律師以中心名義調取。在搞清事實和法律的基礎上，中心對案件進行全面研判，對確實有理的案件與政法部門溝通協調進入法律程序解決；對無理的案件做好明法釋理工作，勸其息訪；對法律之外、情理之中的要求，與當事人探討其他可能的解決辦法。

接下來，對于能夠導入司法程序解決信訪事項但生活困難的信訪人，在信訪人明確表示不再上訪的前提下，中心通過義務代理法，免費安排中心律師義務調查、出庭，為其代理申訴。由于中心不是律師執業機構，律師為信訪人調查、代理案件，除接受信訪人書面委托外，還必須由其所在的律師事務所出具各種證明和函件。對此，中心的做法是對中心受理的信訪案件，需要律師代理、調查的，由律師執業的律師事務所辦理法律援助手續。這樣就解決了律師依法合規參與化解和代理涉法涉訴信訪案件問題。

而對于依法應由相關政法部門處理的信訪案件，在征得信訪人自愿停止上訪并簽訂信訪法律服務協議的基礎上，通過聯動化解法，由中心與相關部門溝通協調，共同化解信訪矛盾。經過分析、評議，認為存在執法司法錯誤或瑕疵的，及時向有管轄權的政法機關提岀法律意見和工作建議，促使政法機關依法糾錯補正；涉法涉訴信訪案件已經三級終結，信訪人訴求具有一定合理性，但通過法律途徑無法解決且生活困難的，幫助其向政法機關申請國家司法救助，或者協調相關政府部門為信訪當事人解決低保、生產生活急需等實際困難，實現息訴罷訪。

同時，對于重大、疑難案件或者長期纏訪、鬧訪的無理訪案件，在不涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的前提下，中心會采用聽證息訪法，邀請人大代表、政協委員、法律專家、社會各界知名人士召開聽證會，讓信訪人充分發表意見，由到會的聽證人員當面向信訪人表述看法和意見，集體調處化解矛盾。為了能讓信訪人更加信服和信任，中心還聘請已息訪的老上訪戶代表，作為“人民信訪聽證員”，直接參與信訪聽證會，傾聽信訪人的上訪理由是否充分、合理、合法，讓他們之間相互交流勸解、開導，促使其息訴罷訪。

但是，對事涉非政法單位，但又要求政法部門解決困難的涉法涉訴信訪案件當事人，比如企業破產改制、土地拆遷、工傷保險醫療等，中心采取救助公證法，與事涉單位協商，先由中心與事涉單位簽訂“聘請法律顧問協議”，由中心指派律師擔任事涉單位法律顧問，事涉單位提供法律顧問費。中心再與信訪人達成附條件息訪救助協議，并將法律顧問費以救助金的形式給予信訪人，最后由公證機關進行公證，使信訪人徹底息訪。

通過以上六大方法，中心息訪工作效果明顯。八年來，中心共受理各類涉法涉訴信訪案件595件，結案410件，接待法律咨詢2100余件、5900余人次，同信訪人簽訂息訪服務、代理協議185件，息訪人數達3200余人，通過無償服務為信訪人免除律師代理費160余萬元。

其中，一些困擾當地政法機關多年的涉法涉訴信訪“骨頭案”“釘子案”得以有效化解。在參與化解和代理涉法涉訴信訪案件中發揮出利益表達、權利救濟、矛盾化解的功能，體現了中立的公平性、透明的公開性、依法的公正性和無償的公益性，走岀了吉林省積極探索依法有效破解涉法涉訴信訪難題的新路子。

在吉林市成功經驗的基礎上，吉林全省9個市(州)已全部建立律師參與涉法涉訴信訪工作的平臺機構，有30個縣(市、區)成立了分支平臺，600多名律師參與涉法涉訴信訪工作，有力助推了全省涉法涉訴信訪形勢的明顯好轉。

回想中心成立之初，曾經歷的各種不被理解、不被信任、不被支持的困難，作為中心年輕一代中的骨干力量，目前已是中心副主任的張龍不免有更多感慨。當問起堅持下來的動力時，他笑著說：“既然方向沒錯，既然已經出發，就要堅持走下去吧。任何通往成功的路上一定會有荊棘，都要經歷一些困難。我堅信困難都是暫時的，因為，我做的這件事是于黨、于國、于社會、于人民都十分有益的，它的意義不是用金錢能夠衡量的。”

90后律師史壯的加入，也為中心注入了新鮮的血液。四年來，他參與了中心上百件信訪案件的化解工作。“縱然會遇到很多的不理解，但是，每個案件化解過程中律師辛勤工作的場景和案件妥善化解后信訪人露出的真誠微笑，就是對我們工作最大的認可。”他也由最初的排斥心理轉變為了對于職業信念的篤定。“我覺得這是一份能夠真正體察社會百態的工作，在其中，我不僅提高了專業能力，實現了自己的人生價值，更重要的是，能夠有機會為這項公益事業發揮自己的光和熱，我希望能一直走下去。”誠然，這是一件維護公平正義、促進社會和諧、保障群眾合法權益、提高律師聲譽認可度的一舉多得的好事。律師不僅要有正義正氣之心，也要有社會責任擔當。

實踐證明，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，有效維護了群眾合法權益，維護了司法權威，維護了社會和諧穩定。同時也表明，以信訪法律事務服務中心這種第三方民間公益性組織的形式參與化解涉法涉訴信訪糾紛，是解決信訪突岀問題的好方法、好模式、好制度。

我們也有理由相信，有了像張龍、史壯這樣有理想信念、有責任擔當、有專業能力、有職業情懷的年輕律師的加入，在有效化解涉法涉訴信訪糾紛問題上，中心將發揮更加重要的作用。