淺談構建“三?！敝С鲈诰€監控的思考與建議

●鄭智杰

一、“三保”支出在線監控的必要性

保工資、保運轉、保基本民生工作，事關廣大人民群眾和機關事業單位干部職工的切身利益，事關政府高效運轉，事關民生福祉，是公共財政必須保障的范圍，既是各級政府的經濟責任，更是一項政治責任。國家高度重視“三保”工作，2018年中央經濟工作會議將 “加強保障和改善民生”作為2019年的重點任務之一，提出完善制度、守住底線，精心做好各項民生工作。完善縣級基本財力保障機制，增強困難地區和基層政府保工資、保運轉和?；久裆哪芰?。2019年政府工作報告提出，改革完善縣級基本財力保障機制，緩解困難地區財政運轉壓力，決不讓基本民生保障出問題。

當前，財政收入形勢嚴峻，收支平衡壓力突出。財政收入方面，經濟下行壓力加大，實施更大規模減稅降費面臨更大挑戰；財政支出方面，各領域對財政資金需求都很大，支持深化重點領域改革、打贏脫貧攻堅戰、持續推進污染防治、加強生態系統保護修復、實施鄉村振興、加大民生領域投入力度等，都需要予以重點保障，特別是一些縣區還面臨化解政府債務等任務，因此，要高度重視保工資、保運轉、?；久裆叭！惫ぷ?，統籌做好財政收支預算管理工作，采取有力措施，切實做好“三?！敝С霰Ｕ瞎ぷ鳌！叭！惫ぷ魃鐣P注度高、涉及面廣，情況復雜多變，面臨壓力巨大，極易出現執行和結構性風險，各地傳統的監管模式難以及時、提前發現“三?！惫ぷ鬟^程中存在的風險及問題，急需通過先進、創新的技術手段保障“三?！惫ぷ鞯恼＿\轉及風險防范。通過構建“三?！敝С鲈诰€監控，對保障中央出臺一系列民生政策貫徹落實、調整和完善縣級基本財力保障具有重要意義，建立“三?！敝С鲈诰€監控體系，強化“三?！敝С霰Ｕ?，加強分析研判，為全力保障“三保”工作調整和優化財政支出結構提供技術支撐。

二、“三保”支出在線監控的基本思路

（一）整體思路

明確“三保”資金范圍和口徑，規范業務操作和管理，強化在線監控制度保障，深度融合業務與技術，推進在線監控體系建設。運用云計算、大數據、人工智能等新技術，依托財政信息網絡體系，通過匯聚財政內部預算編制、預算執行、政府性債務、庫款情況、財政專戶、惠民補貼資金一卡通等數據，融合人行、統計、人社、教育、衛計、商業銀行等外部門數據，構建涵蓋省、市、縣各級財政部門的“三?！敝С鲈诰€監控體系，實現“三?！辟Y金管理全流程監控和風險預警，為完善縣級基本財力保障機制，增強困難地區和基層政府保工資、保運轉和?；久裆哪芰μ峁Q策支撐。

（二）數據來源與模型構建

為實現“三?！敝С鰟討B監控，需要融合全省財政內外部數據。財政內部數據包括預算編制、預算草案數據，預算編制基礎數據、測算依據，國家、地方保障、補貼政策等“三?！毕嚓P標準，財政供養人員信息，預算執行數據，決算數據，財政專戶數據，惠民補貼資金“一卡通”系統數據，地方政府性債務系統數據，債務風險數據，隱性債務化解數據，庫款月報，工資發放數據，財政收支月報，資產管理數據，財政總會計數據等。財政外部數據包括稅收數據，統計經濟指標數據，市場監管企業數據，人行庫款余額、流水數據，互聯網輿情數據，低保人員、社會救助人員及支出等數據，教育義務教育保障經費、經濟困難學生補助等數據，失業人員支出數據，基層醫療人員支出數據，工資、補貼等代發或過渡賬戶銀行流水數據，公安人口比對信息等。

以統計學、經濟學、管理學和數據挖掘等理論為基礎，以應用為導向，構建需求審核、預算審核、執行風險、風險預警、庫款結構分析、庫款余額預測、減稅降費評估、銀行流水分析、風險化解策略、輿情文本分析、輿情自動分類、輿情動態監測及執行分析自動報告等模型，充分融合挖掘內外部數據，為“三保”支出在線監控提供基礎支撐。

三、“三保”支出在線監控主要內容

（一）總體運行情況

1、全省總體運行情況。展示全省及各市縣“三?！辟Y金運行總體情況，全面了解全省及分地區、分專項分類的資金總體構成、當月累計進度和執行過程中發現的主要問題，顯示“三?！辟Y金的全景運行狀況，包含不限于全省“三保”資金總體概況、“三?！辟Y金分類情況、分地區、分部門資金總體情況等。

2、風險總體概覽。對全省及各市縣年度收支債流水進行年度和月度測算，融合年初預算編制、預算執行和當年債務化解等數據，全貌展示全省各市縣“三?！敝С瞿甓冉Y構性風險、月度收支壓力風險。對全省“三?！鳖A算執行、一卡通、財政專戶及銀行賬戶流水信息進行全面監控，及時發現預算安排、指標接收分配和資金支付過程中的問題，通過結合財政供養人員基本信息、公安、衛健委、社保等部門信息對涉人補貼發放資金撥付進行風險監控。主要包括總體風險、預算安排風險、資金進度風險、賬戶問題風險、資金使用問題風險、結余結轉風險、個人補貼風險等信息。

3、“保工資”風險概覽。結合全省財政供養人員基本情況、供養人員國家年度最低標準、全省工資執行情況、國庫現金保障水平、月度收支流水預測等信息，對全省及各區縣工資預算編制的科學性及合理性、工資進度風險、資金使用問題風險、月末工資發放風險、未來1—3月工資發放風險等“保工資”預算和執行過程中的問題進行直觀可視化展現。

4、“保運轉”風險概覽。結合全省行政事業單位基本情況、行政事業單位運轉經費編制標準、全省運轉經費執行情況、國庫現金保障水平、月度收支流水預測等信息，對全省及各區縣運轉預算編制的科學性及合理性、運轉經費進度風險、資金使用問題風險、未來1—3月運轉經費保障風險等“保運轉”預算編制和執行過程中的問題進行直觀可視化展現。

5、“保民生”風險概覽。結合全省“保民生”各領域基礎數據、各類民生支出保障標準、全省民生資金執行情況、國庫現金保障水平、月度收支流水預測等信息，對各區縣民生預算編制的科學性及合理性、民生資金進度風險、資金使用問題風險、涉人資金發放到位率、資金發放規范性、未來1—3月民生經費保障風險等“保民生”預算編制和執行過程中的問題進行直觀可視化展現。

（二）預算編審監控

縣級財政部門在編制年初預算或預算調整時，按照要求明確“三保”預算安排情況。通過匯總全省預算編制數據，對“三?！鳖A算安排情況進行監控，通過預算編制數據分析基礎數據、測算依據是否完整，分析機關事業單位工作人員及離退休人員、辦公設施及用房、民生政策補助對象等保障標準是否符合國家、地方標準，結合地區財力水平、庫款保障水平、債務風險和全省平均、全市平均水平進行分析比對，確?？h區全面落實國家規定的保障范圍，分析比對“三?！鳖A算安排的合規性、合理性及完整性，重點對未將預算資金優先用于兜底 “三?！钡拙€的及時預警，為發揮縣級“三?！鳖A算事前審核、預算備案審查機制約束作用提供支撐。

1、“保工資”預算分析。將“保工資”預算編制情況與國家、地方標準測算數進行比對分析，對未達標準的地區進行自動預警，對于高出標準較多的地區，需要綜合分析歷年來“保工資”的預算編制、預算執行、決算的對比情況，結合全省平均、全市平均情況、工資支出占地方財力比重情況，地區經濟發展情況，評估預算編制的合理性。

2、“保運轉”預算分析。將“保運轉”預算編制情況與國家、地方標準測算數進行比對分析，對未達或超過標準的地區進行自動預警；結合全省平均、全市平均情況，分析“保運轉”支出控制不嚴，支出結構存在問題的地區；通過預算編制、預算執行、決算的對比分析，提示歷史執行率較低的地區。

3、“保民生”預算分析。結合預算基礎數據重點分析失業人員、城鄉低保戶、社會救助人群、受災群眾、特困人員以及優撫對象、義務教育保障、醫療保障等涉人基本民生預算編制的完整性。并結合全省平均、全市平均情況，將預算安排與物價上漲掛鉤聯動分析，評估預算的合理性。

（三）預算執行監控

1、“三保”資金流程追溯。將全省“三?！被拘畔?、預算編制、預算執行、專戶數據、一卡通、個人相關信息進行橫縱向完整串聯，按照“橫向到邊，縱向到底”的思路進行資金全流程追溯，展示“三保”資金的整體流向。將財政支付數據與行政事業單位基本信息、預算編制信息、公安、衛健、社保等橫向部門的個人數據進行融合關聯，橫向擴展支付鏈條的完整性，實現資金全鏈條的 “穿透式”監管。

2、“保工資”執行監控。整合全省各市縣地區年初“保工資”預算編制、預算執行、國標工資最低標準、全省財政供養人員基本信息等數據構建工資執行監控專題模塊，持續對全省工資的預算執行進行實時監控，在線實時比對工資預算的編制和月度執行情況，對預算編制和執行未達國標的區縣進行在線預警。

3、“保運轉”執行監控。整合全省地區年初“保運轉”預算編制、預算執行、行政事業單位基本信息、行政事業單位運轉經費編制標準等數據構建運轉保障監控專題模塊，持續對全省的“保運轉”預算執行進行實時監控，在線實時比對“保運轉”的編制和月度執行情況，對預算編制和執行未達標準的區縣進行在線預警。

4、“保民生”執行監控。整合全省地區項目庫、年初“保民生”預算編制、預算執行、各類民生保障標準、專戶信息、涉人部分銀行流水等數據構建“保民生”監控專題模塊，持續對全省的“保民生”預算執行進行實時監控，在線實時比對“保民生”的編制和月度執行情況，對預算編制和執行未達標準的區縣進行在線預警。將財政、公安、衛健委、社保等部門橫向共享的個人信息進行橫向關聯，對“保民生”資金中個人發放部分進行綜合比對和大數據挖掘，對“保民生”涉人資金申報和發放過程中的“跑冒滴漏”現象進行全量排查和風險預警。

5、庫款運行監測。對全省各市縣的國庫庫款流入、流出和余額水平進行每日監控，基于年初預算、用款計劃、收入預測及月度流水等數據，結合本地歷史預算執行季節性波動情況，對庫款保障水平和未來月份庫款存量進行實時監控和預測。

6、重大風險管控。分析各縣區政府債券還本付息、隱性債務化解、保障企業養老金發放等支出保障情況和所占地方財力的比重，對于存在沖擊或擠占“三?！敝С龅牡貐^進行動態預警。

7、“三保”全省執行風險。按照“三保”資金執行動態監控的要求，對于各個資金環節資金執行進度、賬戶問題、資金執行規范性、個人風險、當月發放風險等進行實時動態監控，重點對擅自改變工資等“三?！敝С鲇猛荆瑝簻p工資用于償債或項目支出等情況進行重點預警，監控結果動態展示及時預警。

8、風險原因分析。融合全省各市縣年度收支預算、債務償還及化解、各類剛性支出預算執行情況、國庫現金保障水平、月度收支流水等信息，對“保工資”部分支出已顯露風險的原因進行量化分析，主動提示已經導致風險的主要因素。

9、監控問題整改跟蹤。實現“三保”風險處置的全流程在線監控，結合市縣風險處置業務規范的推廣，記錄風險下發、報告、介入和處置的全過程，采集相應市縣政府在處置過程中文件的發布、輿情引導、資金調度、預算執行等多維度信息，實現監控問題整改全流程跟蹤。

（四）風險防范預警

1、地方財政運行全景畫像及“三?！本C合風險預測。整合地區年度一般公共預算、政府性基金、國有資本金預算、收支預算執行、債務還本付息、“三保”、PPP項目支出責任等區域收支全景數據，構建地區財政運行全景畫像，詳盡分析全省各市縣的年、月度收入和支出結構，對其年度結構性風險進行預警，并對支出結構進行明細剖析，每年年初基于年度預算收支數據、債務償還和化解數據，精算當年剛性支出占總支出比例，設置不同支出的剛性程度，對“三?！敝С鲇心甓?、季度、月度風險的地區提前進行綜合風險預測。

2、“保工資”風險預測?；谑锌h的年度收支預算、國庫現金保障水平、債務償還和化解、暫存暫付等數據，結合歷史本地區收入和支出流水的季節波動情況，在對未來1—3個月本級國庫收入和支出全口徑流水預測的基礎上，結合“保工資”資金需求量，量化判斷“保工資”預算可能出現缺口的風險，實現“保工資”未來1—3月發放風險的量化預測。

3、“保運轉”風險預測。基于市縣的年度收支預算、國庫現金保障水平、月度收支流水精算等數據，對“保運轉”未來1—3月發放風險進行量化預測。

4、“保民生”風險預測。基于市縣的年度收支預算、國庫現金保障水平、債務償還和化解、暫存暫付等數據，結合歷史本地區收入和支出流水的季節波動情況，在對未來1—3個月本級國庫收入和支出全口徑流水預測的基礎上，結合歷史“保民生”支出執行規律，對“保民生”涉人部分資金的發放風險進行未來1—3月量化預測。

（五）風險處置化解

探索風險化解策略模擬，結合“三?！敝С鋈笨凇炜钸\行情況、暫存暫付情況、其他資金支出、預算穩定調節基金、結余結轉資金、單位銀行賬戶余額、政府資產資源等因素，綜合分析可采取的風險化解策略，支持手工調整策略進行模擬分析。

（六）輿情風險監測

1、輿情信息抓取處理。對常見微博、論壇、博客、新聞和社交等網站涉及“三?！眱热莸妮浨樾畔⑦M行定時抓取，對輿情信息進行歸集和整理，將非結構化和半結構化數據處理成結構化數據，作為監控的基礎數據。

2、“三?！陛浨樵~云構建。通過機器學習、自動分析、關聯分析等方法分別構建“三?！薄氨９べY”“保運轉”“保民生”幾類詞云，通過詞云的構建支撐精準檢索涉及“三保”輿情的情報來源與內容。

3、輿情信息文本分析。一是對采集到的文本數據進行分詞、聚類、語義分析、權重分析、話題抽取、情感判斷、數據統計等文本分析。二是輿情信息自動分類。通過“三保”詞云關聯分析和機器學習算法，對輿情信息進行自動分類，對采集的輿情信息進行分類標簽化處理。三是輿情信息來源識別。通過文本分析識別信息來源、轉載量、轉載地址、地域分布、信息發布等關鍵信息，有效識別輿情信息來源。

4、輿情信息監測預警。一是通過自動監測預警功能，使用“三?！蹦J預警條件或者在系統中設置需要進行預警的關鍵字、內容和條件，動態預警輿情問題。二是輿情明細信息追溯，對輿情的明細信息進行追溯，主要包括信息來源、發布人、時間、輿情分類、詳細內容等。四是輿情信息檢索。通過關鍵字、輿情分類、“三?！狈诸?、地區等條件進行輿情信息檢索。

5、輿情問題跟蹤。持續追蹤熱點輿情，通過趨勢分析圖和傳播路徑分析圖等技術輔助用戶了解熱點事件的報道趨勢及來龍去脈。輿情問題推送通知，在輿情預警信息出現的第一時間通過APP、郵件、短信等方式進行推送預警通知。

（七）統計報告

1、執行報告。通過數據自動處理和智能分析功能，面向“三保”執行風險、風險處置評估等日常工作所用的標準報告，通過評價主體、時間跨度、評價指標的選擇，實現后臺數據自動提取、圖表自動生成和基本模板報告的自動撰寫功能。

2、統計查詢。結合各級財政部門日常工作的查詢和報表需求，提供“三?！鳖A算、執行、決算、項目、風險等方面的數據查詢和圖表可視化展現。

3、智能檢索?？梢酝ㄟ^輸入任意關鍵字模糊查詢，快速檢索地區、預算、執行、決算、項目等方面的內容，根據不同類型的內容顯示不同的展示指標。

（八）縣區績效評價

融合預算編制、預算執行、收入、經濟、人口等數據，探索縣區“三?！敝С龉芾肀Ｕ稀㈩A算安排、預算執行、運行風險、支出結構、支出效果等方面績效指標，對縣區及重點項目進行績效分析評價，加強績效評價結果應用，為預算編制審核提供重要依據，不斷提高“三?！辟Y金的有效性，持續降低運行風險。

（九）其他功能

1、移動終端訪問功能。財政用戶方面，圍繞各級財政用戶對“三?！笨旖荼O管、便捷獲取情報、動態了解輿情、民眾反饋意見、待辦事項提醒等使用場景，主要功能包括總體運行情況、總體運行風險、“保工資”風險監控、“保運轉”風險監控、“保民生”風險監控、“保工資”風險預警、“保運轉”風險預警、“保民生”風險預警、風險處置情況、輿情監測、代辦事項、信息檢索、公眾意見等。社會公眾方面，圍繞社會公眾及時獲取補貼政策標準、補貼發放信息，發揮社會公眾監督職能，隨時提出意見建議等使用場景，主要功能有補貼政策標準查詢、補貼發放信息查詢、意見建議留言等功能。

2、系統對外接口。提供對外應用和數據服務，支持將數據分析結果推送到預算編審、預算執行等業務系統，將大數據分析嵌入到業務流程中，有效提升業務管理水平。

四、構建 “三保”支出在線監控的建議

（一）加強組織領導，建立健全機制

構建“三保”支出在線監控是嚴格縣區“三?！鳖A算編制和審核的重要手段，是加強“三?！鳖A算執行約束和監控的重要措施，是做好縣級風險防范和應急處置的重要保障。各級財政部門要高度重視，切實加強“三保”支出在線監控工作的領導。建立健全主要負責同志領導，各相關部門分工負責的協調推進工作機制，加強重點環節和重大問題研究，明確工作任務和職責分工，形成協調推進、密切配合的工作局面，合力推進在線監控體系建設工作。

（二）規范業務管理，提供制度保障

研究確定涵蓋“三?！辟Y金管理涉及預算編制、事前審核、備案審查、預算執行、動態監控、風險防范及應急處理等業務管理規范，明確各個環節工作流程、業務要素、控制規則及協同機制等內容，規范“三?！鳖A算及支出管理業務操作程序和行為，明確各個環責職責任務和管理要求，為“三?！比^程在線監管提供政策遵循和制度保障。

（三）加強頂層設計，統籌規劃

“三?！敝С鰟討B監控涉及面廣、層級多，涵蓋預算編制、執行、調整、資金支付等各個環節，要加強全省在線監控整體規劃，做好頂層設計，按照“統一規劃、統一建設、集中部署”思路推進建設。充分考慮在線監控使用對象和范圍，統籌規劃面向省、市、縣財政部門使用場景，建立覆蓋不同層級滿足不同業務需求的在線監控體系。整體規劃在線監控功能，分不同業務場景、不同功能模塊支撐應用場景。具體推進過程中，根據實際情況，可以按照“先易后難、分步實施”原則，分步實施和推進工作。

（四）上下聯動，推動“三個融合”

“三?！敝С鲈诰€監控是一項整體性、全局性很強的工作，需要全省各級財政部門上下聯動、分工合作，需要業務與技術部門密切配合，需要財政部門與組織、人力資源社會保障以及各項民生政策主管部門協調聯動。需要建立業務與技術部門各司其職，上下級部門間有效聯動，財政與主管部門密切配合的機制，加強工作交流指導，積極推動各項工作有序開展。推進“四個結合”，將政策、業務、大數據、研究咨詢相結合，實現政策、業務、分析的深度融合，有效支撐領導輔助決策、政策模擬、風險監控和日常業務辦理。加強“N類數據加模型”，匯聚財政內外部二十多項數據，進行深度融合處理，面向應用場景和系統功能的需要，開展數據分析研究，構建多個數據分析模型。

（五）業務驅動，加強在線監控應用

堅持問題導向和需求導向，聚焦政策要求及各省實際管理需求，面向預算審核、執行監控、風險預警、風險處置、輿情監測、分析報告、績效評價等應用，形成“預算編審—執行監控—風險預警—輿情監測—風險處置—分析報告—績效評價—預算編審”的業務回環及全過程、全方位、多層次的“三?！北O管體系。充分運行“三?！敝С鲈诰€監控，深化在線監控應用，充分運用系統功能開展“三?！敝С鲈诰€監控?！?/p>