蘇州市環(huán)保“鄰避”沖突的治理路徑

■ 邵 霞 余逸文 丁福興

環(huán)保鄰避沖突指那些可能會(huì)直接造成水、土壤、空氣和噪音污染等危害的公共設(shè)施在建設(shè)過(guò)程中，群眾因周邊環(huán)境污染、個(gè)人潛在風(fēng)險(xiǎn)、危害規(guī)避困難而引發(fā)的群體性對(duì)抗事件，群眾為維護(hù)自己的利益，以環(huán)境保護(hù)為理由抵制其規(guī)劃和建設(shè)。

一、蘇州市環(huán)保鄰避沖突的主要類(lèi)型與特點(diǎn)

蘇州以其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和深厚的文化底蘊(yùn)吸引了越來(lái)越多的外來(lái)人口，人口密集程度高。與此同時(shí)，蘇州市的生態(tài)環(huán)境也面臨著巨大壓力，需要建設(shè)更多的環(huán)保設(shè)施。以大中型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站為例，蘇州市預(yù)計(jì)新增13座大中型轉(zhuǎn)運(yùn)站，不可避免地會(huì)帶來(lái)環(huán)保鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)。

（一）蘇州市環(huán)保鄰避沖突的主要類(lèi)型

根據(jù)環(huán)保設(shè)施的種類(lèi)來(lái)看，主要包括由垃圾焚燒處理廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)、中小型垃圾中轉(zhuǎn)站、公共衛(wèi)生間等既具有公共服務(wù)性又有負(fù)面影響的設(shè)施而引發(fā)的沖突。

根據(jù)環(huán)保設(shè)施沖突的成因看，主要可以分為民眾主觀(guān)認(rèn)知產(chǎn)生的沖突、相關(guān)方客觀(guān)利益不平衡產(chǎn)生的沖突以及由主觀(guān)和客觀(guān)共同影響造成的沖突。

（二）蘇州市環(huán)保鄰避沖突的特點(diǎn)

1.認(rèn)知型沖突比較明顯

蘇州市環(huán)保鄰避設(shè)施的處理技術(shù)和管控水平相對(duì)較高，垃圾資源化和無(wú)害化處理已經(jīng)取得了較大成效，民眾的抵觸情緒很大程度上是因?yàn)閷?duì)環(huán)保鄰避設(shè)施的危害和了解程度缺少必要認(rèn)知造成的。

2.沖突烈度較為溫和

從環(huán)保鄰避沖突的強(qiáng)烈程度來(lái)看，蘇州市的環(huán)保鄰避沖突集中表現(xiàn)為溫和式?jīng)_突。蘇州市環(huán)保鄰避沖突雖然也貫穿了選址-反抗-停建-更換選址-重啟等階段，但在沖突爆發(fā)過(guò)程中很少發(fā)生居民的過(guò)激行為或政府方的管制行為，沖突的危害程度較小。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《蘇州市環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)規(guī)劃（2006-2020年）》

3.沖突呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性特征

蘇州市是一個(gè)包括7個(gè)市區(qū)和5個(gè)縣級(jí)市的大型城市，各縣級(jí)市的環(huán)保鄰避設(shè)施運(yùn)行體系和管控方案是各不相同、相互獨(dú)立的，導(dǎo)致了蘇州市環(huán)保鄰避沖突存在區(qū)域差異性和多樣性。

二、蘇州市環(huán)保“鄰避”沖突的利益與價(jià)值分析

（一）主要利益相關(guān)方分析

根據(jù)利益相關(guān)者理論，可以將環(huán)保鄰避沖突的多元利益主體劃分為公布設(shè)施決策的地方政府與其上級(jí)政府、設(shè)施運(yùn)營(yíng)商、研究專(zhuān)家、設(shè)施周邊民眾、非政府組織、媒體等，但在已發(fā)生的環(huán)保鄰避沖突事件中，主要表現(xiàn)為以下三大相關(guān)利益主體。

1.地方政府的利益分析

環(huán)境是城市文明的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)化水平提高所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題得到了執(zhí)政者的高度重視，各類(lèi)以環(huán)保為主的政策、指標(biāo)及環(huán)保設(shè)施陸續(xù)成為城市規(guī)劃的重中之重。

2.設(shè)施運(yùn)營(yíng)商的利益分析

環(huán)保鄰避設(shè)施的運(yùn)營(yíng)方作為一個(gè)獨(dú)立的企業(yè)法人，通過(guò)政府招標(biāo)的形式與政府形成合作關(guān)系，直接進(jìn)行環(huán)保設(shè)施的日常運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。運(yùn)營(yíng)商在此過(guò)程中享受了政府的優(yōu)惠政策，需要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，但其根本目標(biāo)是追求項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益最大化，可能會(huì)做出為了經(jīng)濟(jì)利益而忽視風(fēng)險(xiǎn)成本的利益行為。

3.周邊民眾的利益分析

在環(huán)保鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，相較于政府和運(yùn)營(yíng)商而言，周邊民眾處于劣勢(shì)地位。在決策過(guò)程中，民眾很難直接參與，會(huì)在不同程度上損害民眾的知情權(quán)和參與權(quán)；在環(huán)保鄰避設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中，環(huán)保鄰避設(shè)施的負(fù)外部性又會(huì)直接或間接地影響到附近居民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益、健康利益等，屬于受損利益主體。

三、蘇州市環(huán)保“鄰避”沖突治理的對(duì)策與經(jīng)驗(yàn)

（一）建設(shè)智慧環(huán)衛(wèi)大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)

蘇州市智慧環(huán)衛(wèi)大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)是基于友好共建原則，集公眾參與、信息公開(kāi)、第三方監(jiān)管與多元監(jiān)管模式于一體的信息平臺(tái)。該平臺(tái)整合分析了大量環(huán)保數(shù)據(jù)，群眾不僅可以對(duì)政府決策提建議，還能對(duì)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行進(jìn)行投訴、反饋和監(jiān)管，做到了公眾參與和信息公開(kāi)；政府也可以有效地進(jìn)行監(jiān)管，預(yù)防環(huán)保鄰避沖突事件的發(fā)生。除此之外，蘇州市城市管理局采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式采購(gòu)第三方單位對(duì)環(huán)保鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面全方位的監(jiān)測(cè)，還組織相關(guān)政府部門(mén)對(duì)第三方監(jiān)測(cè)成效進(jìn)行評(píng)測(cè)和考核，確保處理指標(biāo)達(dá)標(biāo)排放，減輕環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)中的危害。

（二）籌建環(huán)衛(wèi)回饋基金

環(huán)衛(wèi)回饋金補(bǔ)償制度是指政府利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)環(huán)保鄰避設(shè)施的受損利益相關(guān)者進(jìn)行金錢(qián)回饋的補(bǔ)償機(jī)制。蘇州市通過(guò)籌建環(huán)衛(wèi)回饋基金，要求運(yùn)營(yíng)商按照其產(chǎn)出效益所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益按固定比例以金錢(qián)的形式回饋給政府，政府對(duì)回饋金進(jìn)行再分配，主要包括以下幾方面的轉(zhuǎn)移性支付：一部分作為蘇州市環(huán)衛(wèi)工人的社會(huì)互助基金，為處于弱勢(shì)地位的環(huán)衛(wèi)工人給予關(guān)懷和幫助；另一部分用于對(duì)周邊居民因鄰避設(shè)施負(fù)外部性產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償以及整治設(shè)施周?chē)鷳B(tài)環(huán)境的基金，盡可能彌補(bǔ)環(huán)保鄰避設(shè)施帶來(lái)的環(huán)境污染，減少周邊居民的抵觸情緒。

（三）構(gòu)建綠色生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

蘇州市本著“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，以環(huán)保鄰避設(shè)施為中心，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建綠色生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)利用周邊現(xiàn)有自然資源，建設(shè)新的生態(tài)圈。以蘇州市吳江垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)為例，由于毗鄰江蘇省二級(jí)保護(hù)濕地長(zhǎng)白蕩，其充分利用自身地理位置的優(yōu)越性，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上將環(huán)保鄰避設(shè)施與生態(tài)旅游融為一體，打造特色的工業(yè)旅游基地，并配套完善旅游相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不僅有利于合理規(guī)劃和充分利用城市空間，還實(shí)現(xiàn)了環(huán)保鄰避設(shè)施的負(fù)外部性與生態(tài)自然環(huán)境正外部性的結(jié)合，對(duì)于化解鄰避沖突、促進(jìn)環(huán)保鄰避設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展有著積極的作用。

（四）提升環(huán)衛(wèi)宣傳教育效能

為了做好宣傳工作，蘇州市在環(huán)保鄰避設(shè)施安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，充分發(fā)揮環(huán)保鄰避設(shè)施的宣傳教育價(jià)值，提升環(huán)衛(wèi)宣傳教育的效能。除了網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳，蘇州市還通過(guò)與運(yùn)營(yíng)商合作建立環(huán)保宣傳教育基地，包括宣傳展廳和科普展廳等，利用各種影像技術(shù)和智能化技術(shù)對(duì)環(huán)保鄰避設(shè)施的處理工藝和處理全過(guò)程進(jìn)行介紹。此外，通過(guò)開(kāi)發(fā)相關(guān)趣味互動(dòng)游戲，讓參觀(guān)者在體驗(yàn)其中樂(lè)趣的同時(shí)，增加人們的環(huán)保知識(shí)，用實(shí)際行動(dòng)轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?duì)環(huán)保鄰避設(shè)施的非理性認(rèn)識(shí)和負(fù)面印象。