沈陽市鄉村振興規劃探索

■ 高子鈞 宮遠山

一直以來，東北老工業基地城鄉“脫臼”的二元結構突出，資源豐沃的東北鄉村如今卻成為制約東北經濟發展的重要根源之一。沈陽工業化和城鎮化起步較早、基礎雄厚，同時，也伴隨著城鄉二元化突出、經濟“剪刀差”嚴重的問題。承載全市域90%的空間、五分之一人口的廣大鄉村地區發展滯后，是城市整體發展的主要短板，主要問題是城鄉發展不平衡、農業發展不充分、農民獲得感不強等。鄉村振興成為新時代破解東北問題、加快沈陽發展的關鍵之舉。

一、沈陽市鄉村規劃歷程回顧與反思

1993年，國務院發布 《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，鄉村規劃正式步入有法可依的階段。隨著國家對于鄉村發展建設引導的不斷推進，沈陽一直緊隨國家政策步伐，探索著適用于自身發展的鄉村規劃之路。回顧沈陽市鄉村規劃與建設歷程，大體劃分為三段歷程。

圖1 沈陽市農村常住人口年齡構成數據分析

圖2 沈陽市與其他副省級城市農民收入對比

（一）2000年～2007年，基于城市規劃思維的“新農村建設”規劃

黨的十六屆五中全會提出要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”要求，扎實推進社會主義新農村建設。沈陽市開展了一系列社會主義新農村建設規劃。這一階段的規劃編制遵循就地城鎮化的基本邏輯，以城市社區的規劃模式規劃鄉村，引導農民集中上樓形成農村社區。這一階段的村莊規劃偏于理想化，對于鄉村的原有肌理考慮不足，且較少數村莊的規劃得以落地實施。

（二）2008年～2012年，以環境整治為主要目的村莊規劃

2008年浙江安吉縣正式提出“中國美麗鄉村”計劃，成為中國新時代鄉村建設的鮮活標本。2008年～2012年，沈陽市在全市范圍內全面推進開展村莊環境整治規劃，約完成村莊規劃編制370余個，占沈陽市村莊總數的三分之一。這一階段的村莊規劃以村莊環境整治為主要目的，依托村莊現狀，對鄉村環境建設予以改造，包括道路硬化、亮化、綠化、圍墻、庭院等內容，使沈陽市鄉村環境風貌得到大幅度的提升，人居環境得到有效改善。但這一階段更關注鄉村環境提升的短期效果，對于鄉村發展內涵動力方面的規劃引導相對較弱。

（三）2013年～2017年，初步構建市域層面鄉村規劃技術基礎

2013年，國家發布《關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見》，全國范圍內美麗鄉村建設的系列行動正式展開，沈陽市從2013年起開始了新一輪鄉村規劃探索。在以上兩階段的基礎上，進行更為深層次的探索與思考。在此期間，沈陽市結合自身鄉村發展特點，加強對鄉村規劃的理論與實踐相結合的研究，完成編制《沈陽市村莊規劃編制技術導則》《沈陽市宜居鄉村建設實施方案（2015-2017）》《沈陽市特色小鎮總體規劃》《宜居鄉鎮建設規劃》等，初步構建了全市層面鄉村規劃的技術基礎，同時完成了百余個宜居示范村的改造與建設，鄉村環境品質得到很大的提升與優化，但鄉村規劃體系構建方面仍有待進一步提升。

二、沈陽市鄉村振興規劃路徑探索

（一）優化規劃體系，建立“雙向驅動”框架

基于沈陽市城鄉發展不平衡的現實基礎，突破傳統的單一性規劃體系，探索性提出構建“宏觀管控、微觀引導”的雙向驅動路徑。規劃路徑的推行基于“管底線、重內涵、促治理”三重核心內涵，從鄉村產業、鄉村空間、基礎設施、文化風貌、鄉村治理五大方面提出破解鄉村發展問題的規劃重點，整體形成“上下互動、多方聯動、多維推動”的規劃體系，全面構建踐行鄉村振興戰略的鄉村規劃體系大路徑。

圖3 鄉村振興規劃思路示意圖

其中，宏觀層面以市域空間為主體，以城鄉統籌、底線管控、戰略思維為核心，構建自上而下的鄉村振興規劃引導框架，著力推動城鄉融合與互動，防止建設失序與供求失衡。其核心內容如下：一是結合“縣鎮鄉村域的規劃體系”理論，打破沈陽城鄉二元體制結構，提出構建彈性化、動態化、網絡化、層級明晰的新型城鄉體系思路，構建形成“中心城-新城-鎮-村”的城鄉融合體系。體系從重規模轉向重結構、從重目標轉向重彈性，有效強化縣、鎮的銜接作用，形成主體功能明確、區塊有機聯動、資源配置優化、整體效能提升的城鄉融合發展格局。二是秉承底線思維、多規合一思路，劃定“三區三線”，確定生態、農業、城鎮三類空間總體比例（24：64：12）以及各類空間管控邊界，以此強化土地用途管制和宏觀空間管制。

微觀層面，則是以宏觀引導框架為依據，以村莊為主體，以補短板、助發展、提品質、塑風貌、強治理五大方面為核心，建立剛性與彈性相結合、控制與引導相結合的精細化規劃引導方略，引導鄉村自下而上的升級與再生。剛性方面，結合國土、生態、文物保護等相關規劃，嚴格控制村莊用地邊界，擬定村莊建設相關控制指標，提出鄉村基礎設施配置標準，為村莊規劃、建設審批提供有力依據。彈性方面，以突出自身特色為核心，結合資源稟賦，提出鄉村產業發展思路以及風貌建設、文化建設等發展思路。同時，全面推行“共謀”“共建”“共管”“共評”“共享”的鄉村共同締造理念，充分調動村民主體意識，打造基建、文化、社管相結合的現代鄉村治理模式。

（二）深化規劃內涵，落實“精準施策”理念

由于沈陽市鄉村發展具有顯著的差異性，“一刀切”式發展無法將鄉村振興落實、落細。因此，筆者提出“空間分區引導、產業分類施策、設施分級配建、治理分質配置”的規劃構想。

圖4 農業空間布局圖

圖5 分區管控示意圖

1.空間實行分區引導

空間上依托沈陽市空間發展差異，結合鄉村經濟發展水平、自然資源稟賦、空間地理區位等要素特征，劃定不同類型的管控引導區域，實現分區引導。首先，以遼河為界，劃定市域南北兩區。北區為生態重點涵養區，重點打造“湖山田林”生態鄉野的風貌格局。南區為城鎮重點發展區，重點打造“山水城田”相互交融的空間格局。其次，依據生態特質、農業稟賦、人口分布、城鄉關系等因子，將南北兩區進一步細分，北部形成保育型鄉村發展區、城鄉互動型鄉村發展區；南部形成以城帶鄉型鄉村發展區、都市型鄉村發展區。

2.設施實行分級配建

在農村地區，其地域形態和人口分布具有離散型、不均勻性的特點，從而加大了公共服務設施空間布局面臨的“門檻-可達性”矛盾。特別是基于沈陽市南北鄉村空間分布差異較大，村-村距離相差近1倍的情況下，以統一標準制定公共服務體系無法實現均等化、全覆蓋。因此，提出分級引導、分類引導的規劃思路。

分級引導即以城鄉體系為依據，強化市的統籌功能、縣的服務功能、鎮的銜接功能、村的特色功能， 構建新城-鎮（重點鎮、一般鎮）-村（中心村、一般村）的服務體系。打造形成重點鎮30分鐘公共服務圈；一般鎮、中心村5分鐘基本生活圈的社會服務網絡。同時，結合“南密北疏”的村莊分布特征，遼河以北村莊分布較稀疏地區增加中心村數量，以實現相同服務半徑下的設施全覆蓋。

分類引導即遵從國家《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中的提出村莊類型劃分基礎上，結合沈陽市鄉村發展的現實基礎條件及資源稟賦，將1346個行政村進一步按照等級類型分類，劃分為I、II、III類村莊，進而形成更為精準的網絡坐標式的村莊類型劃分，為明確建設時序、建設內容、指標體系、建設模式等方面提供有效依據，實現鄉村規劃的精細化引導。

3.產業實行分類施策

一是分層推動，構建特色涉農產業帶。以沈陽市區為核心，以農業“生產、生活、生態”功能為基礎，以空間特征區劃為依托，打造半小時近郊休閑產業帶、1小時遠郊精品產業帶、2小時生態涵養產業帶。

圖6 鄉村規劃事權分級推行示意圖

二是分類融合，推動一二三產融合新發展。其中，以“一產+二產”，加快發展農產品精深加工，建設六大現代化農業產業園區；以“一產+三產”，加快發展鄉村特色旅游業，培育田園綜合體、鄉村旅游特色小鎮；以“物流+科技”，完善現代農業產業支撐，建設三級農產品現代流通體系。全面提升沈陽城鄉產業融合共生。構建 “農業+”發展新模式。

三是分型引導，推動鄉村產業全面開花。基于鄉村綜合評價分析，劃定“綜合型”“旅游型”和“農業型”三類村莊產業發展類型，形成具有地方特色的村莊產業職能布局模式，即“綜合型沿道集聚，旅游型依山傍水，農業型廣泛分布”，制定相應產業引導方略。引導村莊產業依特色發展。

4.治理實行分質配置

沈陽市作為東北地區最大的中心城市，擁有得天獨厚的市場、政策、人口、土地等城鄉發展資源條件，但由于治理、組織不力，造成農村難以銜接城市、農業難以接入市場、農民難以有序參與、土地難以有效利用的局面。

因此，沈陽市應以此為突破點，通過“政府賦權、農民賦責、市場賦能”的思路，加強市場銜接體系、農民組織體系、現代治理體系建設，破除“城鄉二元結構”和“一刀切治理”格局。通過建立 “外引—內聚”和“差異-互補”的“雙輪驅動”機制，推進市場下鄉、服務進村、資源內聚，形成“城鄉一體、功能互補、多元參與”的城鄉協調發展治理體制及路徑。即以市場銜接實現產業興旺，以錯位發展實現生態宜居，以制度引導實現鄉風文明，以組織創新實現治理有效，以社會服務實現生活富裕。

（三）細化規劃權責，搭建“上下聯動”平臺

建立“事權明晰”的鄉村振興推行機制。通過“市級引導、縣級實施、鄉村自治”的聯動機制，促進“自上而下”的政府治理和“自下而上”的村莊自治良性互動，全面推進鄉村規劃的有效實施和鄉村治理能力的現代化發展。其中，市級層面明確市級政府事權，出臺戶籍、土地流轉、宅基地等相關政策，編制市域村莊布點規劃、各類技術導則與指引。縣級層面明確本區域鄉村振興基本要求，編制縣域鄉村建設規劃、年度實施計劃等。鄉村單元層面，整合內部資源，針對傳統村落、中心村、美麗示范村、旅游特色村莊等重點村莊編制相應村莊規劃設計。同時，建立“N+X”的自治工作體系，通過“基本任務+自選任務”探索彈性的鄉村建設引導路徑，依托共同締造形成新型的“自治單元、經營主體、社會組織”。